Diritto Amministrativo I: Regimi speciali, Beni Culturali e Ambientali & Beni Comuni

Regimi speciali rispetto al codice civile. I beni culturali e ambientali


Accanto alla disciplina codicistica possono individuarsi almeno 3 corpi normativi di particolare rilevanza:
·      In primo luogo l’ordinamento ha previsto una tutela rafforzata di beni legati a interessi pubblici particolarmente qualificati: è quanto è accaduto ad esempio per i beni culturali e ambientali.
·      In secondo luogo sono state introdotte discipline speciali per la regolazione delle “reti” destinate allo svolgimento di servizi pubblici nazionali e locali, come i servizi ferroviari, le telecomunicazioni, i servizi energetici.
·      In terzo luogo, il legislatore ha dettato regole finalizzate al trasferimento di alcuni beni pubblici dallo Stato ad altri enti territoriali e norme per le dismissioni di beni pubblici.

I beni culturali e ambientali: La Costituzione ha affidato alla Repubblica “la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della nazione” (art. 9 c. 2° Cost.), confermando la stretta connessione tra protezione di alcuni beni ambientali di rilevanza paesaggistica e dei beni aventi valore storico o artistico. Nel 2004 con il D.Lgs. n. 42 è stato emanato il codice dei beni culturali del paesaggio. Nozione di beni culturali: sono beni culturali le cose mobili e immobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge, o in base alla legge, quali “testimonianze aventi valore di civiltà”.
beni culturali possono appartenere a soggetti pubblici - e in questa ipotesi sono beni pubblici – ma possono anche appartenere a soggetti privati.
Quanto alla circolazione, il codice dei beni culturali riprende le disposizioni del codice civile, stabilendo che i beni culturali ad appartenenza pubblica sono demaniali se rientrano nelle tipologie indicate all’art. 822 c.c.: dunque – ai sensi dell’art. 823, c.1° c.c.- non possono essere alienati se non nei limiti e nei modi previsti dalle leggi speciali che li riguardano, cioè dallo stesso codice dei beni culturali (art. 53), quest’ultimo codice elenca i beni del demanio culturale comunque inalienabili e quelli alienabili con autorizzazione del ministero (art. 54 e ss).
I beni paesaggistici e ambientali sono disciplinati anche essi nel codice dei beni culturali e del paesaggio.
Anche tali beni possono essere ad appartenenza sia pubblica (in tal caso sono beni pubblici) sia privata. Si applica stesso regime dei beni culturali.

Servizi pubblici “a rete”: Negli ultimi tempi si è avuta una moltiplicazione di leggi, di norme secondarie e di misure amministrative che hanno dettato regole sui cosidetti servizi pubblici “a rete”.
Ne sono esempi rilevanti i servizi di trasporto ferroviario, la distribuzione dell’energia elettrica e del gas, i servizi di telecomunicazioni.
Si tratta di beni che possono appartenere a soggetti pubblici (come le principali strade ferrate), a società per azioni a capitale misto, pubblico e privato (come la rete elettrica del Gruppo Terna), a imprese private (come la rete Telecom).
Le reti, o parti di reti, ad appartenenza pubblica sono beni pubblici.
Va tuttavia sottolineato che, dopo il codice civile, talune leggi speciali hanno qualificato diversamente questi beni pubblici: es. la legge che istituì l’ente “Ferrovie dello Stato” ha stabilito che i beni mobili e immobili trasferiti all’ente o comunque acquisti nell’esercizio della propria attività “costituiscono patrimonio giuridicamente ed amministrativamente distinto dai restanti beni delle amministrazioni pubbliche e di essi l’ente ha piena disponibilità secondo il regime civilistico della proprietà privata”.

Processo di “privatizzazione” dei beni pubblici: il processo di “privatizzazione” dei beni pubblici, tramite dismissioni e cessioni a soggetti privati, ha assunto maggiore rilevanza a partire dagli anni novanta del 900 parallelamente alle privatizzazioni di imprese pubbliche.
Per la cessione sono state previste procedure e modalità diverse, essenzialmente di due tipi:
·      In primo luogo, il trasferimento titolo oneroso dei beni pubblici a società in partecipazione pubblica chiamate a pagare un prezzo iniziale per i beni ad esse trasferiti, a realizzare operazioni di cartolarizzazione per finanziare il pagamento del prezzo, a gestire i beni trasferiti, a valorizzarli e a rivenderli a privati.
·      In secondo luogo, si è previsto il conferimento dei beni pubblici a fondi comuni di investimento immobiliare con  l’utilizzo di società di gestione per la valorizzazione e l’alienazione dei beni.
E’ da dire però che lo status dei beni pubblici interessati dalle dismissioni e dalle alienazioni è sottoposto a continue modifiche normative che ne rendono incerta l’esatta determinazione.

Nuove problematiche e necessità di una riforma

Negli ultimi tempi si sono affacciate nuove questioni rilevanti in materia di beni. In particolare è emersa con forza la problematica dei cosidetti “beni comuni”.
Le “res communes omnium” erano già disciplinate in diritto romano, che le considerava cose insuscettibili di proprietà individuale e quindi oggetto di fruizione comune: es. l’aria, l’acqua corrente, il mare e le sue rive.
In linea con la trattazione romanistica, la dottrina ha parlato dei beni comuni come di beni “adespoti”, privi di un proprietario specifico, estranei al problema dell’appartenenza e ha ricondotto a tale categoria l’aria, il mare e per certi versi le acque interne.
Si deve dire che lo sviluppo tecnologico ha mutato l’idea che si aveva dei “beni comuni” come beni adespoti. Ad esempio, le radiofrequenze sono state espressamente definite dalla legge come “bene pubblico dotato di un importante valore sociale, culturale ed economico” e sono stati previsti appositi piani di ripartizione e di assegnazione di tali frequenze, predisposti rispettivamente dal ministero e dall’autorità indipendente di regolazione del settore.


In definitiva, oggi non risulta facile definire i beni comuni e distinguerli dai beni pubblici. Se ne sono avuti alcuni tentativi, in particolare ad opera della commissione Rodotà, istituita nel 2007 per la riforma del codice civile in materia di beni pubblici.


Argomentazione approfondita prendendo come riferimento D'Alberti, M., 2012. Lezioni di Diritto Amministrativo. 2nd ed. Torino: Giappichelli Editore.