Diritto Amministrativo I: La disciplina della Dirigenza Pubblica

I Dirigenti. L’evoluzione delle formule normative

La prima formula è stata introdotta dalla legislazione cavouriana sui ministeri. Tutte le funzioni decisionali erano concentrate nel ministro. Il ministro poteva delegare in via eccezionale ai dirigenti l’emanazione di singoli e specifici provvedimenti. Vi era quindi un rapporto di stretta gerarchiaFino all’età crispina i dirigenti sono stati oscurati dai ministri
La seconda formula normativa è intervenuta con la riforma della dirigenza del 1970. Alcune competenze sono state per legge affidate ai dirigenti. Si è trattato di competenze funzionali proprie dei dirigenti. In questo quadro i ministri non hanno più poteri di ordine, ma di direttiva, hanno comunque la potestà di avocare a sé le competenze. Vi è quindi ancora gerarchia.


La disciplina attuale della dirigenza pubblica

La terza formula si basa sulla distinzione tra indirizzo politico e controllo sulla sua attuazione, da un lato e gestione amministrativa dall’altro. 
L’indirizzo politico e la verifica della sua attuazione sono affidati al ministro, la gestione amministrativa invece al dirigente. L’art. 4 d.lgs. n.165/2001 dispone: gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare e adottando altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Agli organi di governo spettano: le decisioni in materia di atti normativi, la definizione degli obiettivi, priorità, piani; l’individuazione delle risorse umane, economiche; le nomine, designazioni e atti analoghi. 
A tutela delle attribuzioni dei dirigenti il decreto legislativo stabilisce che esse possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. Per le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano espressione di rappresentanza politica, si prescrive che esse adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo da un lato e attuazione e gestione dall’altro (vengono esclusi però i poteri di avocazione del ministro; permane invece il potere di  annullamento ministeriale per motivi di legittimità).

Le qualifiche dirigenziali da tre diventano 2la qualifica iniziale è quella di dirigente; la qualifica superiore è quella di dirigente generaleAssumono rilievo le funzioni conferite al personale dirigente o ad esterni con particolari requisiti mediante apposito incarico. 

Bisogna distinguere 3 tipi di funzioni dirigenziali a seconda dell’importanza degli uffici cui gli incaricati vengono preposti. Abbiamo:
  • incarichi di segretariato generale e di direzione di strutture articolate in più uffici dirigenziali generali (capo dipartimento di un ministero);
  • incarichi di direzione di uffici di livello dirigenziale generale, che sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del ministro competente, a funzionari con qualifica di dirigente o ad esterni con determinate qualifiche;
  • incarichi di direzione di altri uffici dirigenziali che sono conferiti dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale generale a funzionari con qualifica di dirigente assegnati al suo ufficio. 
Tutti questi incarichi in base al d.lgs. 165/2001 sono a tempo determinato: la durata doveva essere non inferiore a 2 anni e non superiore a 7 anni. 
Per ogni contratto si dovevano stabilire l’oggetto, gli obiettivi, la durata dell’incarico e il trattamento economico. La legge 145/2002 ha apportato modifiche: la durata massima per gli incarichi apicali e per gli incarichi di direzione di uffici dirigenziali di livello generale è di 3 anni. Per gli altri casi la durata massima stabilita è di 5 anni. Tale legge ha previsto per gli incarichi dirigenziali apicali, e per gli incarichi ad esterni, la cessazione decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al governo; per gli incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali allora in essere la cessazione al settantesimo giorno dalla data di entrata in vigore di tale legge. Essi sono meccanismi di spoils system, in base ai quali alcuni incarichi dirigenziali terminano al mutare dei governi. 
La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di questi sistemi in quanto violano il principio di continuità e di buon andamento dell’azione amministrativa (art.97 Cost.). Tali sistemi sono legittimi solo per i dirigenti che sono stati nominati intuitu personae dall’organo politico in virtù di un rapporto di fiducia. Il d.l. n.138/2011 prevede che con decisione largamente discrezionale legata a motivate esigenze organizzative, si possa disporre il passaggio dei dirigenti, di qualunque qualifica, ad altro incarico prima della scadenza dell’incarico in corso.


Argomentazione approfondita prendendo come riferimento D'Alberti, M., 2012. Lezioni di Diritto Amministrativo. 2nd ed. Torino: Giappichelli Editore.