Diritto Amministrativo I: I Beni Pubblici

I Beni Pubblici
  


Introduzione

Le Amministrazioni Pubbliche dispongono di beni che appartengono ad esse a titolo di proprietario, ed utilizzano tali beni come strumenti materiali per il proprio funzionamento (è il caso degli uffici pubblici) o a proprio uso esclusivo (come il demanio militare), ovvero li destinano a fruizione di un'intera collettività (come le spiagge o le strade), o alla gestione di un servizio pubblico (come gli aeroporti).
Tali beni di appartenenza pubblica possono essere ricondotti, in senso lato, alla nozione di Beni pubblici.
Le amministrazioni, inoltre, possono utilizzare, per il proprio funzionamento, beni privati, ad esempio prendendo in locazione immobili per i loro uffici.
La materia dei Beni pubblici è stata sempre ampiamente influenzata dal diritto privato.
In epoca moderna i beni pubblici, negli ordinamenti giuridici di "civil law", hanno trovato la loro disciplina essenziale nei codici civili, pur con diverse modificazioni rispetto alla regolazione concernente i beni privati.

Sul piano della teoria giuridica, la dottrina si è occupata di qualificare i diritti spettanti ai soggetti pubblici sui beni loro appartenenti, e di stabilire se si trattasse di autentici diritti di proprietà.
Al riguardo è di buona testimonianza l'evoluzione della dottrina francese alla quale gli autori italiani si sono ispirati. Nell'ancien régime il "domaine de la Couronne", che apparteneva al re in qualità di sovrano, era considerato un tutt'uno, sottomesso alla regola dell'inalienabilità, a partire dalla seconda metà del XVI secolo.
Nel corso del XIX secolo, grazie ai commentatori del codice civile, si è sviluppata la distinzione tra un "domaine public" e un "domaine privé": il primo è costituito da beni pubblici caratterizzati da una "affectation d'utilité publique", da una destinazione all'uso pubblico o a servizi pubblici; il secondo è una categoria residuale, che ricomprende tutti gli altri beni di pubblici poteri.
In un primo momento, i poteri spettanti allo Stato e alle altre amministrazioni pubbliche sul "domaine public" sono stati costruiti dalla dottrina come qualcosa di diverso dalla proprietà, in seguito le concezioni sono mutate ed è emersa la tesi secondo cui anche sui beni del "domaine public" le persone pubbliche sono titolari di un diritto di proprietà che ha la stessa natura giuridica della proprietà privata.
Il recente codice francese sui beni pubblici ha confermato la natura proprietaria dei diritti dell'amministrazione pubblica sui propri beni, anche di "domain public": il codice si intitola code général de la propriété des personnes publiques.

La dottrina italiana ha seguito una via analoga giungendo a sostenere che anche il diritto dei pubblici poteri sul demanio pubblico ha la natura propria di un diritto di proprietà, sia pure con disciplina derogatoria.
Tra fine dell'ottocento e gli esordi del XX secolo, la dottrina e la giurisprudenza italiana hanno aperto la via della pubblicazione del diritto amministrativo: i principali settori di questa materia si sono distaccati dal diritto privato e sono stati ricondotti alla logica del diritto pubblico. Non è stato così per la proprietà, il concetto di proprietà è stato considerato concetto generale e si è ritenuto che esso potesse valere anche per spiegare i poteri delle autorità pubbliche sui beni demaniali, più strettamente legati all'utilità pubblica.
In definitiva il diritto dello Stato e degli altri pubblici poteri sui beni di loro appartenenza è un vero e proprio diritto di proprietà, che in taluni casi può essere regolato da norme derogatorie rispetto alla disciplina privatistica.


 Il quadro normativo

In Italia le norme generali sui beni pubblici sono state dettate dal Codice Civile (1942); quest'ultimo regola i "beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici", li elenca, li distingue in beni demaniali e beni patrimoniali, quest'ultimi disponibili e indisponibili, ne detta la relativa disciplina.
Dal 1942 ad oggi molti cambiamenti sono intervenuti. La Costituzione ha stabilito che "la proprietà è pubblica e privata" (art. 42 Cost.), confermando quella costruzione concettuale secondo cui il diritto dei pubblici poteri sui loro beni è riconducibile alla proprietà.
Cambiamenti sul piano tecnologico ed economico riguardo i beni pubblici nel nostro paese hanno portato la necessità di nuove regolazioni giuridiche. Alcune di queste sono intervenute in numerose leggi speciali. Ne consegue che oggi la regolazione dei beni giuridici è assai variegata.

La disciplina del codice civile

Il codice civile non definisce i beni pubblici, si limita ad elencarne alcune categorie e a dettarne il relativo regime giuridico.
Le due categorie maggiori sono quelle dei beni demaniali e dei beni patrimoniali.
I beni demaniali sono esclusivamente in titolarità di enti territoriali. Appartengono comunque allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalla legge, nonché le opere destinate alla difesa nazionale (art. 822 c. 1° c.c.).
Si parla, per questi beni, di demanio pubblico necessario, in quanto essi non possono non appartenere allo Stato.
Vi sono poi i beni che si qualificano come demaniali solo se appartengono allo Stato o ad altri enti territoriali: è il demanio c.d. eventuale, elencati dall’art. 822 c. 2° e art. 824 c.c.
Per quel che riguarda la disciplina giuridica, i beni demanialisono inalienabili, e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabili dalle leggi che li riguardano” (art. 823 c. 1° c.c.).
Il regime di inalienabilità ed i imprescrittibilità, dunque, può essere diversamente declinato, a seconda dei “modi” e dei “limiti” previsti dalle leggi di settore.
I beni patrimoniali sono categoria “residuale”, la quale ricomprende i beni appartenenti allo Stato o ad altri enti pubblici che non sono riconducibili ai beni demaniali (art. 826 c. 1° c.c.).
I beni patrimoniali indisponibili sono elencati dall’art. 826 c.c., in modo considerato non tassativo dalla giurisprudenza.
Il regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili si caratterizza per il fatto che essi non posso essere sottratti alla loro destinazione.
I beni patrimoniali disponibili sono tutti gli altri beni appartenenti a pubblici poteri. Questi beni sono soggetti alle regole civilistiche generali: seguono la disciplina giuridica della proprietà privata, non valendo limiti all’alienabilità e all’acquisizione di diritti da parte dei terzi.
Il codice civile disciplina il passaggio dei beni dal demanio al patrimonio, stabilendo che tale passaggio “dev’essere dichiarato dall’autorità amministrativa” (art. 829 c. 1° c.c.).