Diritto Amministrativo I: L'Interesse legittimo e il Diritto soggettivo

L’interesse legittimo e il diritto soggettivo



In Italia dopo l’unificazione nazionale la L. n. 2248/1865 allegato E stabilì di devolvere alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le cause per contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione
In tal modo si riconosceva che di fronte al potere amministrativo potessero sussistere diritti soggettivi del privato e che ad essi fosse garantita la tutela giurisdizionale dinanzi ai giudici ordinari. 
Ma vi potevano essere affari non compresi affidati però all’autorità amministrative
Era riconosciuta quindi una tutela giurisdizionale per i diritti soggettivi nei confronti della pubblica amministrazione e una tutela meramente amministrativa per le situazioni non qualificabili come diritti soggettivi. 

Nel 1889 il legislatore intervenne per assicurare una tutela più adeguata alle situazioni soggettive non qualificabili come diritti. Fu istituita la quarta sezione del Consiglio di Stato per la giustizia amministrativa affidando ad essa la competenza a decidere i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere o per violazione di legge contro atti e provvedimenti di un’autorità amministrativa o di un corpo amministrativo deliberante. 
La quarta sezione del Consiglio di Stato non era qualificata dalla legge come autorità giurisdizionale, ma aveva un prestigio analogo a quello del giudice civile. 

È stato Oreste Ranelletti ad elaborare per primo la teoria dell’interesse legittimo
Il suo pensiero era questo: di fronte ai poteri d’imperium della pubblica amministrazione l’amministrato è titolare di un interesse privato che per la sua realizzazione è strettamente condizionato al perseguimento dell’interesse pubblico
Si tratta di un interesse occasionalmente protetto e tutelato solo indirettamente rispetto ai fini pubblici che l’amministrazione è chiamata a realizzare. Ad es. se viene bandito un concorso per l’accesso al pubblico impiego, il partecipante che aspira all’assunzione non ha un diritto soggettivo ad essere incluso fra i vincitori, ma ha un interesse a che la procedura di concorso di svolga nel rispetto della legge. Se viene escluso illegittimamente il partecipante ha titolo ad impugnare la graduatoria e a chiedere l’annullamento dinanzi alla quarta sezione. 
Ranelletti ritiene che la forza del pubblico interesse è tale che il diritto si affievolisce, e quindi non è più un diritto soggettivo pieno (es. espropriazione per pubblica utilità). 

Nella seconda metà del Novecento l’interesse legittimo non viene visto solo come situazione soggettiva meramente processuale, ma come situazione sostanziale che riceve tutela ancor prima dell’adozione del provvedimento. 
L’interesse legittimo non è munito del potere decisionale di fondo che caratterizza il diritto soggettivo. Tale potere di fondo spetta alla pubblica amministrazione che deve valutate tutte le possibili ragioni del diritto privato. Il diritto soggettivo ha di fronte a sé una situazione passiva dell’amministrazione, di dovere o di obbligo; o un provvedimento che non produce alcun effetto o un mero potere amministrativo vincolato che si limita all’accertamento della sussistenza di determinati requisiti (riconoscimento del diritto di accesso ai documenti amministrativi). 

Di fronte al potere discrezionale della pubblica amministrazione non può esservi diritto soggettivo (sent. N. 140/2007). La distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo era nata per via dell’individuazione del giudice competente. L’introduzione della giurisdizione amministrativa esclusiva ha ridotto l’importanza della distinzione tra interessi e diritti. Affinchè sussista la giurisdizione amministrativa esclusiva non basta più il solo criterio della materia attribuita dalla legge a tale giurisdizione, occorre che l’amministrazione pubblica agisca in veste di autorità. 
L’altro effetto concreto rilevante della distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi era il risarcimento del danno ingiusto causato dalla pubblica amministrazione
Per giustificare la tutela risarcitoria di un interesse legittimo oppositivo era necessario che preesistesse un diritto soggettivo. Il risarcimento era sempre legato alla lesione di un diritto. 
Il pieno riconoscimento della risarcibilità degli interessi legittimi si è avuto quando la tutela risarcitoria è stata ammessa anche in assenza di un diritto soggettivo preesistente. Ciò si verifica quando vengono lesi gli interessi legittimi pretensivi (es. di un privato che chiede un’autorizzazione e subisce un provvedimento di diniego; la Cass. N. 500/1999 ha ritenuto la risarcibilità se il provvedimento negativo dell’amministrazione sia illecito). 
Nell’impostazione seguita dalla Cassazione la risarcibilità presuppone la lesione dell’interesse legittimo e dell’interesse al bene della vita, cioè l’utilità finale cui l’interesse legittimo è collegato.