Diritto Amministrativo I: Le garanzie di partecipazione al procedimento: La Visione

Le garanzie di partecipazione al procedimento: la Visione (Diritto di accesso ai documenti)


La garanzia della voce risale nei procedimenti amministrativi in Inghilterra al XVII sec; la garanzia della visione è stata riconosciuta in molti ordinamenti giuridici alla fine del 1970. 
Il nostro ordinamento con la l.n. 241/90 ha introdotto insieme la garanzia della voce e quella della visione.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi

Poiché la partecipazione offre ai soggetti legittimati la possibilità di prendere visione dei relativi atti e di presentare memorie scritte e documenti, viene in rilievo l’istituto del diritto di accesso ai documenti amministrativi, il quale, essendo collegato con il principio di trasparenza, ha una sua autonomia rispetto al procedimento e può essere esercitato anche dopo la conclusione dello stesso. 

La legittimazione all’esercizio del diritto di accesso spetta, in primo luogo, a tutti quelli che hanno titolo per partecipare al procedimento e quindi non solo ai titolari di diritti soggettivi o interessi legittimi, ma anche ai titolari di meri interessi procedimentale ed in secondo luogo, ai sensi dell’art. 22 legge 241, anche ai titolari di interessi per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, come ad es. i titolari di interessi diffusi e collettivi. 

Il diritto di accesso si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi, e riguarda tutti i documenti amministrativi e cioè, ai sensi dell’art. 22 l. 241/1990, non solo quelli che sono scritti su supporto cartaceo, ma anche quelli rappresentati graficamente, fotocinematografica-mente, elettromagneticamente o in altro modo, che siano stati formati dalle P.A. o comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa. 
L’accoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accedere agli altri documenti richiamati nello stesso e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni previste dalla legge o dai regolamenti. 
Anche se di regola la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata, deve indicarne gli estremi o gli elementi che ne consentano l'individuazione e deve far constatare l'identità del richiedente, non è esclusa tuttavia anche la possibilità di una richiesta informale verbale fatta all'ufficio dell'amministrazione centrale o periferica competente. 

La legge 241/90 e il D.p.R. n. 184/2006 disciplinano il procedimento formale ed informale
  • Il procedimento per l’accesso può essere informale se non vi sono dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sussistenza dell’interesse diretto, sull’accessibilità del documento: la richiesta è esaminata immediatamente e senza formalità; è accolta mediante esibizione del documento, estrazione di copie o altra modalità. 
  • La richiesta formale invece va fatta con atto scritto, va accolta con un atto particolare previsto dalla legge e può essere prescelta dal richiedente, ovvero imposta dall'amministrazione in alcuni casi tassativamente indicati. Occorre precisare che l’eventuale richiesta formale presentata ad amministrazione diversa da quella competente comporta il dovere di quest’ultima di trasmetterla a quella competente e che, mentre l’eventuale assenza di motivazione comporta il rifiuto dell'accesso, la semplice irregolarità o incompletezza della domanda comporta invece all’obbligo della P.A. di darne comunicazione al richiedente entro 10 giorni, mediante lettere raccomandata con avviso di ricevimento o con altro mezzo idoneo. 
In seguito al ricevimento della richiesta di accesso l'amministrazione può:
  1. Invitare il richiedente a presentare istanza formale al posto di quella informale;
  2. Rifiutare o limitare l'accesso con adeguata motivazione;
  3. Differire l'accesso ai documenti, se la loro conoscenza impedisca o ostacoli gravemente lo svolgimento dell'azione amministrativa;
  4. Non pronunciarsi sulla richiesta ed in tal caso, decorsi 30 giorni la stessa s’intende respinta;
  5. Accogliere l’istanza

In caso di accoglimento dell’istanza, il richiedente o persona da lui incaricata esercitano il diritto di accesso presso l'ufficio indicato nell'atto di accoglimento tramite l’esame gratuito del documento ed estrazione della relativa copia previo rimborso dei costi e dei diritti di segreteria, ma non è esclusa anche una possibile trasmissione via telefax domicilio degli stessi. 

Occorre precisare che l’art. 24 della legge 241 sottrae al diritto di accesso alcune categorie di documenti come ad es. i documenti coperti da segreto di Stato, quelli relativi agli atti preparatori dei provvedimenti, quelli connessi alla tutela di alcuni interessi particolari espressamente indicati e quelli connessi alla tutela della riservatezza dei terzi. (cd. Privacy). In particolare, quando vi siano esigenze di riservatezza, la legge 241 impone all’amministrazione procedente una ponderazione tra interessi contrapposti (trasparenza e riservatezza) precisando che va comunque garantita agli interessati la visione degli atti procedimentali necessari per curare o difendere i loro interessi. 
Benché la legge 675 del 96 sulla tutela della privacy disciplini poi compiutamente i rapporti tra le due normative non vi è comunque molta chiarezza per ciò che concerne i cd. dati sensibili, cioè quelli idonei a rivelare l'origine etnica e razziale, le convinzioni religiose e filosofiche, le opinioni politiche, dato che di regola si richiede, per la loro diffusione e comunicazione, il consenso scritto dell’interessato, l'autorizzazione del garante e, se si tratta di enti pubblici, anche una specifica autorizzazione prevista dalla legge. 

Per concludere, va ricordato che l’art. 25 della legge 241 prevede una particolare tutela giurisdizionale del Giudice amministrativo contro le determinazioni concernenti il diritto di accesso
Nei casi di rifiuto-differimento si può richiedere di riesaminare la determinazione negata, entro 30 giorni, al difensore civico (se si agisce contro enti locali o regionali) o ad una speciale Commissione di vigilanza per l'accesso ai documenti (c.d. Cada, se si agisce contro amministrazioni statali). Se la pronuncia del difensore civico o della commissione ritiene illegittimo il non accoglimento della richiesta di accesso, ne vengono informati l’istante e l’autorità che ha adottato la decisione negativa. 
La via della tutela amministrativa sospende i termini per il ricorso giurisdizionale. Quest’ultimo segue un procedimento speciale abbreviato: il TAR decide in camera di consiglio entro 30 giorni; il giudice amministrativo qualora sussistano i presupposti ingiunge all’amministrazione competente di esibire i documenti richiesti.

Argomentazione approfondita prendendo come riferimento D'Alberti, M., 2012. Lezioni di Diritto Amministrativo. 2nd ed. Torino: Giappichelli Editore.