Diritto Amministrativo I: Il Procedimento Amministrativo in generale

Il procedimento amministrativo


Definizione e principi generali del procedimento:

Il procedimento amministrativo può definirsi come sequenza di atti che sfociano in un provvedimento amministrativo o in una misura consensuale ascrivibile alla categoria degli accordi amministrativi

La l. 241/90 detta le regole generali sui procedimenti che si concludono con un provvedimento amministrativo unilaterale o con un accordo sostitutivo di provvedimento
Il procedimento amministrativo deve seguire un particolare ordine nella successione degli atti e delle operazioni che lo compongono. In esso si possono individuare 4 fasi prefissate in linea di massima dalla legge e cioè:

  1. la fase dell'iniziativa dà avvio al procedimento, che può essere iniziato d'ufficio o su istanza del privato. 
  2. la fase dell'istruttoria è destinata all'accertamento dei fatti e all'acquisizione degli interessi rilevanti ai fini del decidere: vi intervengono atti amministrativi, come pareri, valutazioni tecniche, certificazioni, e atti di privati, come memorie, osservazioni, richieste di accesso ai documenti amministrativi, autocertificazioni.
  3. la fase decisionale è quella in cui si adotta il provvedimento amministrativo, o si conclude l'accordo sostitutivo di provvedimento.
  4. la fase integrativa dell'efficacia si ha quando la misura decisoria è sottoposta a controlli al cui esito positivo è subordinata l'operatività della misura medesima.
Il procedimento si avvia con l’iniziativa e si conclude con l’emanazione del provvedimento finale o con l’integrazione della sua efficacia
Tra i due estremi del procedimento, e cioè l'iniziativa da un lato e l'emanazione del provvedimento finale o l'integrazione della sua efficacia dall'altro, vi sono i cd. atti endoprocedimentali, i quali, oltre a far progredire il procedimento, contribuiscono anche a condizionarne la scelta discrezionale finale o la produzione dell'effetto. 
Si pensi ad es. ai pareri, alle osservazioni, alle memorie e alle valutazioni tecniche

La conoscenza delle fasi del procedimento è importante dato che l’eventuale illegittimità di uno dei suoi atti determina l’illegittimità del provvedimento finale
L'art. 1 della legge 241/90 afferma che l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità
L'azione è economica quando il raggiungimento degli obiettivi avviene con il minor impiego possibile di mezzi personali, finanziari e procedimentali. L’economicità dell’azione amministrativa si traduce in pratica nella necessità di evitare che la P.A. aggravi il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria, per cui sarebbero di conseguenza illegittimi gli atti superflui come ad es. le duplicazioni ingiustificate di pareri.
L'efficacia è il rapporto tra gli obiettivi prefissati e quelli conseguiti ed esprime la necessità che la P.A., oltre al rispetto formale della legge, persegua nel miglior modo possibile le finalità ad essa affidate. 
La pubblicità è una conseguenza diretta della natura pubblica dell'amministrazione ed implica sia la necessaria preordinazione dell’attività al soddisfacimento d’interessi pubblici, sia la necessaria trasparenza della stessa e della sua azione agli occhi del pubblico. Applicazioni concrete del principio di pubblicità sono ad es. il diritto di accesso ai documenti, la partecipazione al procedimento, l’obbligo della motivazione del provvedimento etc. 
É chiaro che l’elenco dei principi non si esaurisce in quello contenuto nella legge n. 241. Trovano applicazione all’attività amministrativa anche i principi elaborati grazie all’opera della giurisprudenza, dalla ragionevolezza alla buona fede, alla correttezza.

Il termine di conclusione del procedimento e il silenzio:

Ai sensi dell’art 2 della legge 241, la P.A. ha il dovere di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso nel termine fissato dalla legge o dai regolamenti o in mancanza in quello di 30 giorni decorrente dall’inizio d’ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se si tratta di procedimento ad iniziativa di parte. 
Una volta che sia decorso tale termine senza che la P.A. abbia emanato il provvedimento, il cittadino dispone di una serie di rimedi giuridici, dato che il ritardo può causare anzitutto una responsabilità dell'amministrazione per la lesione d’interessi meritevoli di tutela
In caso di inerzia, il cittadino può inoltre utilizzare lo specifico strumento del ricorso avverso il cd. silenzio inadempimento, che è rivolto ad ottenere un provvedimento espresso anche tramite la nomina giudiziale di un commissario ad acta ed in alcuni casi l’ordinamento provvede ad attribuire poteri sostitutivi in capo ad amministrazioni diverse da quelle competenti che siano restate inerti. 

Il ritardo nell'emanazione dell’atto amministrativo può altresì integrare un'ipotesi di illecito disciplinare a carico del dipendente che risponde anche civilmente dei danni cagionati al privato. A tal fine l'interessato, decorsi 60 giorni dalla presentazione dell'istanza, deve notificare all’amministrazione e all’impiegato una diffida di ufficiale giudiziario e solo dopo che siano decorsi inutilmente 30 giorni dalla diffida è possibile proporre l'azione di risarcimento. La stessa procedura è prevista dalla legge anche in caso di omissione o ritardo di atti endoprocedimentali da compiersi d'ufficio. 
Per concludere occorre precisare che, a parte la responsabilità civile e disciplinare, i Pubblici Uffici (P.U.) e gli incaricati di pubblico servizio sono responsabili anche penalmente ai sensi dell’art. 328 c.p., che vi sono casi previsti dalla stessa legge 241 in cui il termine max supera i 30 giorni ed infine che nel nostro ordinamento vige il principio tempus regit actum, per cui i vari atti ed anche i provvedimenti finali devono essere disciplinati dalla normativa vigente al momento della loro emanazione

Le autorità indipendenti di vigilanza e di garanzia (Banca d’Italia, Consob, ecc) sono sottratte alle regole sui termini dettati dalla legge 241; questa prevede che tali autorità disciplinino i termini in conformità ai propri ordinamenti, fatto salvo da specifiche disposizioni normative.

Obbligo di motivazione del provvedimento: rinvio:


Anche l’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo rientra fra i principi del procedimento
La legge generale sul procedimento prevede dei limiti all’obbligo di motivazione: essa non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. Quindi atti come le ordinanze di necessità e urgenza non vanno motivati. 
Vi sono comunque delle eccezioni (ad es. per i provvedimenti adottati dalle amministrazioni indipendenti con compiti di vigilanza su banche e assicurazioni). 
La legge infine prevede che le pubbliche amministrazioni incentivino l’uso della telematica sia nei rapporti interni che in quelli con i privati.