Diritto Amministrativo I: I Provvedimenti amministrativi

Provvedimenti amministrativi

Per una buona parte dell’Ottocento l’atto d’imperio della pubblica amministrazione ha assunto un ruolo primario, mentre i contratti, le convenzioni hanno avuto un ruolo residuale. L’imperatività va intesa come forza dell’atto di imperio di costituire, modificare, estinguere situazioni giuridiche soggettive dei privati unilateralmente e a prescindere dal loro consenso; l’esecutorietà viene definita come potestà di esecuzione amministrativa forzata, indipendente dall’intervento del giudice, per rimuovere inadempimenti dei privati che ostacolino la produzione di effetti concreti dell’atto. 
Col passare del tempo il provvedimento è stato inserito all’interno di un procedimento amministrativo. Il provvedimento è l’atto più importante, l’atto conclusivo del procedimento (anche se può essere soggetto a controllo).
La teoria, la giurisprudenza e la legislazione hanno elaborato teorie e stabilito regole peculiari in tema di efficacia e di esecuzione del provvedimento amministrativo: regole che prevedono l’esecuzione coattiva da parte dell’amministrazione senza necessità dell’intervento giudiziale. Il provvedimento amministrativo è stato costruito come atto avente natura fortemente pubblicistica.

Tipi di provvedimenti amministrativi

Perché il potere amministrativo sia esercitato in modo che i cittadini lo possano prevedere, la legge prevede vari tipi di provvedimenti amministrativi (l’amministrazione non può “inventarne” di nuovi, in base al principio di tipicità dei provvedimenti che è una conseguenza di quello di legalità). 
Solitamente, per comodità, i provvedimenti si classificano in due categorie: 
  • a seconda che favoriscano i privati, espandendo la loro sfera giuridica (provvedimenti espansivi
  • o che li penalizzino, restringendo la sfera giuridica e limitando alcune libertà (provvedimenti restrittivi); 
Resta inteso fin da subito che determinate libertà garantite dalla Costituzione (a partire dalla libertà personale, come quella di domicilio e di corrispondenza) non possono essere limitate da provvedimenti amministrativi, ma solo dall’autorità giudiziaria.

Provvedimenti espansivi:

- Concessioni: l’amministrazione attribuisce a un privato un potere o un diritto che prima egli non aveva (es. lo sfruttamento di una miniera o un altro bene demaniale, per poter svolgere determinate attività).
- Autorizzazioni: l’amministrazione permette a un privato di esercitare un diritto che la legge già gli attribuiva ma che, per il suo esercizio, necessita appunto di un “permesso”: si vuole che l’attività connessa a quel diritto sia sottoposta a un minimo di controlli preventivi, circa i requisiti necessari per il suo svolgimento (es. licenza di caccia, porto d’armi, licenze per la ristorazione, rilascio della patente, abilitazione per insegnamento).
- Sovvenzioni: lo Stato attribuisce somme di denaro a persone, associazioni o imprese per determinati scopi che rientrano tra le finalità pubbliche.
- Ordini: l’amministrazione impone/proibisce un comportamento a un privato, tramite un funzionario (scioglimento di un corteo, demolizione di un edificio, divieto di circolazione).

Provvedimenti limitativi: 

- Provvedimenti Ablativi: L’amministrazione toglie a un privato il diritto di proprietà o il possesso su una cosa (ablativo = sottrattivo). La sottrazione può essere definitiva (espropriazione, requisizione in proprietà) oppure temporanea, quando ricorrano gravi e urgenti necessità pubbliche, militari o civili (requisizione in uso, occupazione di territorio). Il tutto, in ogni caso, viene attuato a fronte del pagamento di un’indennità.
Provvedimenti sanzionatori: l’amministrazione sanziona chi viola una norma amministrativa (e compie un illecito); classico esempio sono le “multe” (sanzioni pecuniarie) o altre sanzioni (rimozione del veicolo, ritiro della patente). 

Per concludere sui tipi di provvedimenti, oggi può dirsi sempre più che l’ordinamento pone l’accento sul regime giuridico più che sul provvedimento amministrativo o sul procedimento. Oggi si parla di regime sanzionatorio e di regime concessorio
Il primo si fonda su una discrezionalità molto limitata per quel che riguarda il conferimento dell’autorizzazione amministrativa. Si moltiplicano le ipotesi di autorizzazione obiettivate in cui l’amministrazione si limita ad accertare l’esistenza di requisiti e di presupposti previsti dalla legge. 
Il regime concessorio origina da contratto (nei casi più rilevanti) e non da provvedimento amministrativo. Esso si caratterizza per via di una regolazione molto dettagliata da parte dell’amministrazione concedente sull’attività svolta dal concessionario (sono previsti oltre ai poteri di vigilanza anche poteri di direzione e di sostituzione).


Efficacia ed esecuzione del provvedimento


Sulla base dell’evoluzione giurisprudenziale sono da distinguere l’efficacia, l’esecutività e l’esecutorietà del provvedimento amministrativo
  • L’efficacia è l’astratta idoneità a produrre effetti (es. l’espropriazione è idonea ad estinguere il diritto reale del destinatario). 
  • L’esecutività assume molti significati. Essa è equiparata all’efficacia come avviene quando si prevede che un contratto sia reso esecutivo da un atto di approvazione. Altre volte indica l’eseguibilità del provvedimento. 
  • L’esecutorietà consiste nel potere dell’amministrazione di procedere all’esecuzione coattiva del provvedimento quando l’amministrato non ottemperi ad un obbligo posto a suo carico, ostacolando il raggiungimento del risultato. 
Quanto all’efficacia il provvedimento può essere immediatamente idoneo a produrre effetti, ma esistono sempre dei limiti. Il provvedimento amministrativo può contenere elementi accidentali che incidono sull’efficacia: vi possono essere clausole che prevedono una condizione, un termine, un modo. Il provvedimento limitativo acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili. Esso se non ha carattere sanzionatorio, può contenere una clausola di immediata efficacia, purchè motivata; l’amministrazione la deve prevedere esplicitamente e la deve giustificare. I provvedimenti limitativi sono immediatamente efficaci se hanno carattere cautelare ed urgente. 
L’esecutività del provvedimento efficace è immediata. L’efficacia e l’esecuzione possono essere sospese, per gravi ragioni e per il tempo necessario, dallo stesso organo che ha adottato il provvedimento. 

Il giudice amministrativo può adottare la misura cautelare della sospensione. Il provvedimento costitutivo di obblighi deve indicare il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato. Se l’interessato non ottempera, la pubblica amministrazione è tenuta ad adottare una previa diffida; così facendo può provvedere all’esecuzione coattiva (sempre nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge).