Diritto Amministrativo I: I Beni Pubblici

I Beni Pubblici


     Premessa:

Da tempo la scienza giuridica è concorde nell’evidenziare l’inadeguatezza dell’assetto normativo in materia di beni pubblici, assetto che non è sostanzialmente cambiato dall’unità d’Italia ad oggi. 
Siffatta inadeguatezza, peraltro, si è progressivamente accentuata in ragione dei profondi mutamenti che il contesto sociale, economico e giuridico del nostro ordinamento ha subito, specie nei decenni più recenti. 
I cambiamenti tecnologici ed economici, inoltre, hanno creato nuove tipologie di beni non presenti nel codice civile; si pensi ai beni immateriali – quali i beni finanziari, o lo spettro delle frequenze - del tutto estranei alla logica fisicistica del diritto di proprietà. 
Altre tipologie classiche di beni pubblici, invece, sono profondamente mutate negli anni, come è accaduto, ad esempio, per i beni necessari a svolgere servizi pubblici, le cd. reti; infine, per le risorse naturali – come le acque, l’aria respirabile, le foreste, i ghiacciai, la fauna e la flora tutelate – è progressivamente emersa l’esigenza di una protezione di lungo periodo.
Beni Pubblici in senso ampio e Beni Pubblici in senso stretto: 

Il codice civile del 1865, nel classificare i beni «relativamente alle persone a cui appartengono» (artt. 425-435), affermava che «I beni dello Stato si distinguono in demanio pubblico e beni patrimoniali» (art. 426). 
Il codice civile vigente dedica ai «beni appartenenti allo Stato e agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici» gli artt. da 822 a 831, distinguendo il demanio pubblico (artt. 822-825 c.c.) dal patrimonio, disponibile e indisponibile (artt. 826, co. 2 e 3 e 828 c.c.). 
È dunque comune ai codici dell’Italia unificata, ma in modo analogo alla normativa contabilistica e alle numerose leggi speciali, una specifica attenzione al profilo dell’appartenenza pubblica, o, meglio, alla natura pubblica del soggetto che ha i beni in proprietà; da ciò consegue il primo e più ampio dei significati attribuibili alla locuzione beni pubblici, che per questa via giunge ad identificare tutti i beni che siano in proprietà di enti pubblici.

Non tutti i beni in appartenenza pubblica sono però sottoposti al medesimo regime giuridico: il codice civile sancisce l’inalienabilità del demanio (art. 823, co. 1), l’impossibilità di alienare il patrimonio indisponibile se non con il mantenimento della sua destinazione pubblica (art. 828, co. 2), l’applicabilità del diritto comune al patrimonio disponibile (artt. 826, co. 1; 828, co. 1). 
Ragionando sulla diversificazione dei regimi giuridici la dottrina ha identificato una nozione, che può definirsi ristretta, di beni pubblici, nozione che - in accordo con il dettato dell’art. 42 Cost., laddove distingue la proprietà pubblica dalla proprietà privata, - indica quei beni (in proprietà di soggetti pubblici) che sono sottoposti a regole diverse rispetto a quelle del diritto comune della proprietà, regole volte essenzialmente a mantenerne l’integrità, l’uso collettivo e/o la destinazione istituzionale.

Tipologie di Beni Pubblici e loro regime giuridico:

Secondo l’impostazione più classica, dunque, beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili sono beni pubblici in senso stretto, cioè pubblici perché contemporaneamente in proprietà di enti pubblici e destinati all’uso da parte della collettività e/o a specifiche finalità pubbliche.
Il connubio tra appartenenza e destinazione, l’essere pubblici in senso sia soggettivo che oggettivo, li differenzia dai beni del patrimonio disponibile, in ordine ai quali i soggetti pubblici proprietari hanno poteri e facoltà che in linea di massima ricalcano le norme di diritto comune.
L’art. 822 c.c.Demanio pubblico») riporta, rispettivamente nel primo e nel secondo comma, due elenchi di beni: 

  • Per quelli del primo comma (es.: il lido del mare, la spiaggia, i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi, tutte le acque definite pubbliche dalla legge) la demanialità è, per così dire, in re ipsa e l’appartenenza non può che essere statale (demanio necessario); 
  • i beni elencati nel secondo comma, invece (es.: le strade e le autostrade, gli acquedotti, gli immobili di interesse storico e artistico) fanno parte del demanio (accidentale o eventuale) «se appartengono allo Stato», oppure alle province o ai comuni (art. 822, co. 2, e art. 824, co. 1).

L’
art. 826, co. 2, elenca i beni del patrimonio indisponibile (es.: le foreste «demaniali», le cose d’interesse storico, paleontologico e artistico da chiunque ritrovate nel sottosuolo, le caserme, le navi da guerra); il co. 3, afferma poi che fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato, delle province e dei comuni, gli edifici (con i loro arredi) destinati a pubblici uffici e, con una disposizione che invece di chiudere l’elenco ne può aprire infiniti altri, «gli altri beni destinati ad un pubblico servizio».


In via residuale il codice si occupa del patrimonio disponibile, nel quale rientrano tutti i beni non elencati nell’una o nell’altra categoria (artt. 826, co. 1, e 828, co. 1), collocati al di fuori della nozione ristretta di beni pubblici perché sottoposti al medesimo regime 
giuridico della proprietà privata.
Regime Giuridico:
I beni demaniali sono inalienabili, imprescrittibili, non usucapibili e di conseguenza i privati non possono essere titolari di diritti di proprietà su di essi, potendo usarne solo in virtù di atti di concessione; inoltre, accanto agli ordinari mezzi posti a difesa della proprietà privata, il codice ne aggiunge ulteriori per la pubblica amministrazione proprietaria, da esercitarsi in via amministrativa, ad esempio con ordini e procedimenti esecutivi (art. 823, co. 1 e 2).
Per il patrimonio indisponibile, invece, si prevede che i relativi beni non possano essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi (art. 828, co. 2).
La destinazione pubblica impressa al bene non impedisce cioè che il medesimo possa formare oggetto di negozi giuridici traslativi della proprietà, purché ciò non comporti il venir meno della destinazione medesima.

Nel tempo, le norme settoriali, la giurisprudenza e la prassi hanno progressivamente esteso l’ambito di applicazione del regime demaniale al patrimonio indisponibile, avvalorando quell’orientamento dottrinale che aveva sottolineato la difficoltà di comprendere la distinzione tra le due categorie in ragione della sostanziale coincidenza dei due regimi giuridici.
Si è così convenzionalmente affermata la diversa distinzione, trasversale rispetto alle categorie codicistiche, tra beni pubblici naturali (il lido del mare, l’alveo dei fiumi, le foreste) e beni pubblici artificiali (il faro costruito in prossimità di un porto, la caserma), distinzione utile soprattutto con riguardo alle problematiche inerenti (l’inizio e) la cessazione della natura pubblica dei beni, in ordine alla quale l’art. 829 c.c. si limita a sancire la necessità della «dichiarazione» da parte dell’autorità amministrativa.

Per i beni pubblici naturali, infatti, possono verificarsi situazioni, del tutto indipendenti dalla volontà dell’amministrazione, che determinano il venir meno delle caratteristiche in base alle quali il bene era originariamente ricondotto ad una certa fattispecie legale e al corrispondente regime giuridico: l’ente proprietario, in questi casi, non può che prendere atto del mutare delle situazioni, adottando atti dichiarativi o provvedimenti costitutivi di accertamento, non rappresentativi di scelte discrezionali; si ammette, per conseguenza, che i beni del demanio naturale e quelli del patrimonio indisponibile naturale possano uscire dal (ma anche entrare nel) regime giuridico pubblicistico in via naturale o di mero fatto, anche se non tacitamente.
Per il demanio artificiale è necessario, invece, «staccare, per così dire, il bene dalla funzione stessa alla quale in origine era stato destinato con atto volitivo di destinazione» mediante un provvedimento costitutivo discrezionale, oppure con atti univoci, concludenti e positivi della pubblica amministrazione, dai quali sia possibile desumere una volontà della medesima incompatibile con quella di conservare la destinazione pubblica del bene.
Per il patrimonio indisponibile artificiale, qualora si tratti delle fattispecie non tipizzate di cui all’art. 826, co. 3, deve sussistere, perché il bene vi possa rientrare, il doppio requisito della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio) e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio; a contrariis, il bene esce dal patrimonio indisponibile laddove l’amministrazione esplicitamente manifesti la propria volontà in tal senso e/o esplicitamente sottragga il bene alla destinazione pubblica.


Il Regime Giuridico dei Beni Pubblici e L'amministrazione del patrimonio:

La normativa in materia di beni pubblici, sia quella di carattere generale che quella riferita a singole tipologie di beni, risponde ad una medesima ratio, cioè la protezione della appartenenza soggettivamente pubblica quale garanzia di soddisfacimento degli interessi pubblici. 
In quest’ottica, il codice civile si occupa esclusivamente del rapporto tra l’ente pubblico proprietario e gli altri soggetti per quanto riguarda la circolazione dei beni; sono invece del tutto assenti, in quel contesto normativo, disposizioni regolative del rapporto tra proprietario e bene in ordine alla fruizione di quest’ultimo, o, meglio, in ordine alla sua gestione, intesa come utilizzazione economica. 
Di questo diverso rapporto si occupa la normazione in materia di «amministrazione del patrimonio» e «contabilità generale dello Stato», la quale, tuttavia, non utilizza il termine gestione, ma, per l’appunto, quello di amministrazione, disciplinando, però, solo la formazione e la tenuta degli inventari, l’obbligo del «pubblico incanto» in caso di alienazione, le assegnazioni in uso governativo e le concessioni. 
Il concetto di amministrazione del patrimonio che se ne ricava è evidentemente basato sulla medesima logica conservativa e statica che ispira il regime civilistico dei beni pubblici, rimanendo ad esso estranea ogni implicazione economica e dinamica dell’uso dei beni pubblici. 
La matrice di siffatta impostazione risiede proprio nel regime giuridico del demanio e nella particolare concezione economica che viene allo stesso collegata: il bene demaniale (ma nello stesso modo i beni del patrimonio indisponibile) non può essere finanziariamente valutato perché è inalienabile ed incommerciabile, cioè privo del valore di scambio, con la conseguenza che lo Stato spesso ignora, oltre al valore dei beni posseduti, anche quali essi siano.
Diversamente avviene, invece, per i beni del patrimonio disponibile: a partire dall’unità d’Italia, sono numerose le leggi che, per sopperire al difetto nelle entrate ordinarie e per non incrementare il debito pubblico, ne prevedono l’alienazione, secondo un meccanismo che si ripete nel tempo fino al grande processo di privatizzazione degli enti di gestione delle partecipazioni statali.

Esigenze di finanza pubblica e utilizzazione economia del Patrimonio dall'alienazione alla valorizzazione:

L’evidente legame funzionale tra alienazione dei beni ed esigenze di finanza pubblica diventa ancora più esplicito e stringente all’inizio degli anni ’90 del secolo scorso, quando la necessità del risanamento dei conti pubblici diventa, sotto la spinta dell’ordinamento comunitario, più pressante. Si moltiplicano, nelle leggi finanziarie, le previsioni relative alle dismissioni del patrimonio pubblico disponibile, quasi sempre in deroga alle procedure di gara previste dalla legislazione di contabilità.
Accanto alla dismissione delle componenti del patrimonio immobiliare che non sono, o non sono più, utili per i fini pubblici, la legislazione comincia però a porre espressa attenzione alla valorizzazione e alla gestione degli altri beni, esprimendo così l’esigenza di trarre utilità economiche anche da quelli che rimangono sottoposti ad un regime pubblicisticamente connotato, non necessariamente sotto il profilo proprietario, introducendo e disciplinando strumenti giuridici a ciò espressamente finalizzati. Nell’ottica dell’utilizzazione economica dei beni pubblici – declinata nelle diverse accezioni di dismissione, razionalizzazione, valorizzazione e gestione – sono state introdotte nell’ordinamento profonde innovazioni, con ampie ricadute sul versante dell’organizzazione e dell’attività amministrativa.
Per il primo profilo, è significativa la creazione dell’Agenzia del demanio, alla quale è stata «attribuita l’amministrazione dei beni immobili (…) utilizzando in ogni caso (…) criteri di mercato» e la gestione «con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l’acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili», con un evidente scissione tra soggetto pubblico proprietario (Stato) e soggetto che gestisce secondo regole privatistiche (l’Agenzia, ente pubblico economico, agisce secondo le norme del codice civile).
Rileva sempre sul piano dell’organizzazione la creazione di soggetti privati ai quali è stata trasferita la proprietà di beni, anche demaniali, in ordine ai quali il legislatore ha espressamente mantenuto il regime pubblicistico, come è accaduto per la Patrimonio dello Stato S.p.a.
Altrettanto rilevanti le novità sul piano dell’attività, con l’introduzione di strumenti del tutto nuovi rispetto al tradizionale impianto contabilistico dell’«amministrazione del patrimonio dello Stato». Tra questi, alcuni sono palesemente finalizzati a fare cassa in tempi rapidi – quali, ad esempio, la cartolarizzazione ed i fondi immobiliari ad apporto pubblico.

Le prospettive di una necessaria riforma:

In definitiva, è davvero innegabile che la parte del codice civile dedicata ai beni in appartenenza pubblica e i concetti sulla medesima costruiti, risultino, oggi, decisamente obsoleti.
Molteplici sono gli indizi che lo confermano e che si aggiungono a quelli evidenziati: la dimostrazione della omogeneità tra il regime giuridico del demanio e quello del patrimonio indisponibile; la constatazione del fatto che, nell’ambito della proprietà soggettivamente pubblica, la summa divisio è, in realtà, tra beni naturali (sia demaniali che patrimoniali indisponibili) e beni artificiali (sia demaniali che patrimoniali indisponibili); la moltiplicazione delle leggi speciali, la progressiva scissione tra proprietà soggettivamente pubblica e regime pubblicistico dei beni, regime che può accompagnare questi ultimi anche quando, per l’appunto, la proprietà venga trasferita in capo a soggetti formalmente privati, con la conseguente moltiplicazione e differenziazione dei regimi giuridici dei beni medesimi.