Diritto dell'Unione Europea: Rinvio Pregiudiziale



La competenza in via pregiudiziale


La Corte di Giustizia ha reso la maggior parte delle proprie pronunce nell’esercizio della competenza, prevista dall'art. 267 TFUE, di decidere questioni deferitele da giudici nazionali affinché essa interpreti norme dell'Unione oppure accerti la legittimità di atti dell'Unione. L’obiettivo che l'art. 267 Tfue persegue è quello di far sì che, almeno in via di principio, i giudici nazionali interpretino le norme dell'Unione e ne accertino la legittimità in modo corretto.
Tale procedimento stabilisce perciò una forma di cooperazione, diretta a «garantire la corretta applicazione e l'interpretazione uniforme del diritto comunitario nell'insieme degli Stati membri, fra i giudici nazionali, in quanto incaricati dell'applicazione delle norme comunitarie, e la Corte» (sent. 4 giugno 2002, Lyckeskog, causa C-99/00, in «Raccolta», 2002, p. 1-4839).


Secondo l'art. 267 TFUE, le questioni relative all'interpretazione di norme dell'Unione o all'accertamento della legittimità di atti delle istituzioni che occorre risolvere in un giudizio possono essere sottoposte alla Corte da un qualsiasi giudice nazionale.
Quando si tratti di «un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte».
La Corte ha affermato, l'obbligo di rinvio «mira, più in particolare, ad evitare che in uno Stato membro si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con le norme comunitarie» (sent. 4 giugno 2002, Lyckeskog, cit.) e ora con le norme dell'Unione. 

La violazione dell'obbligo di rinvio da parte del giudice di ultima istanza può dare origine a una responsabilità dello Stato membro per i danni causati alla parte del giudizio.

La nozione di «organo giurisdizionale nazionale» al fine dell'applicazione dell'art. 267 TFUE costituisce una questione di diritto dell'Unione; spetta quindi alla Corte interpretarla (così, tra le altre, sent. 16 dicembre 2008, Cartesio, causa C-210/06, in «Raccolta», 2008, p. 1-9641).
Nel concetto di «giurisdizione nazionale» non sono compresi, secondo la Corte, i tribunali arbitrali la cui competenza sia stata liberamente accettata dalle parti in luogo di quella dei giudici (sent. 23 marzo 1982, Nordsee, causa 102/81, in «Raccolta», 1982, p. 1095). Nell'enunciare la definizione di «organo giurisdizionale nazionale» la Corte valuta non solo certe caratteristiche «strutturali» dell'organo che propone la questione (quali il suo carattere permanente e indipendente e la circostanza che esso applichi norme giuridiche: sent. 17 settembre 1997, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft, causa C-54/96, in «Raccolta», 1997, p. 1-4961), ma considera anche il tipo di attività che l'organo svolge nel procedimento nell'ambito del quale la domanda è posta: occorre a tal fine che si tratti di un procedimento di natura contenziosa, giacché «i giudici nazionali possono adire la Corte unicamente se dinanzi ad essi sia pendente una lite».


La Corte di giustizia ha ritenuto ammissibili domande a titolo pregiudiziale postele dalle Corti costituzionali nazionali. A tale proposito, la Corte costituzionale italiana aveva tuttavia in un primo tempo affermato di non essere legittimata a rivolgersi alla Corte di giustizia.
Recentemente la Corte costituzionale ha invece per la prima volta, nell'ambito di un giudizio di legittimità costituzionale in via principale, proposto un rinvio pregiudiziale.
La Corte costituzionale ha altresì considerato che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, «a differenza di quelli promossi in via incidentale», essa è «l'unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia» e che perciò se in tali giudizi non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale di cui all'art. 234 del Trattato Ce (ora art. 267 Tfue), risulterebbe leso il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto comunitario» (ordinanza 15 aprile 2008, n. 103, in «Giur. cost.», 2008, p. 1292).


I giudici nazionali possono deferire questioni alla Corte di giustizia in qualsiasi procedimento, anche qualora esso abbia natura cautelare oppure sia diretto a ottenere un decreto ingiuntivo. La considerazione del tempo occorrente per una pronuncia della Corte in via pregiudiziale (in media, nel 2010, circa sedici mesi) è tuttavia un elemento che potrebbe orientare il giudice che non sia di ultima istanza a non avvalersi della propria facoltà di rivolgersi alla Corte.
Al fine di evitare non solo tale conseguenza sono state previste due «corsie preferenziali», delle quali i giudici nazionali possono chiedere alla Corte di avvalersi al fine di ottenere una pronuncia più rapidamente .
In primo luogo, il regolamento di procedura prevede che la Corte possa, su richiesta del giudice nazionale, decidere in base a un «procedimento accelerato» qualora «le circostanze invocate comprovino l'urgenza straordinaria di statuire sulla questione proposta in via pregiudiziale» ( con una durata media meno di 4 mesi).
In secondo luogo, per le questioni concernenti determinate materie (visti, asilo, immigrazione, cooperazione giudiziaria civile e penale e cooperazione di polizia) il giudice può chiedere che sia attivato un «procedimento di urgenza» (max 2 mesi).

Nella Nota informativa riguardante le domande di pronuncia pregiudiziale si indicano, in via esemplificativa, anche le questioni poste in procedimenti concernenti la potestà dei genitori e la custodia dei figli, per le quali vi è senza dubbio l'esigenza che le relative decisioni ano adottate il più rapidamente possibile.E’ da segnalare che, comunque, alcune tecniche (oltre all'aumento del numero dei giudici a seguito dell'allargamento dell'Unione e al trasferimento di ulteriori competenze al Tribunale) hanno consentito di abbreviare negli ultimi anni la durata del procedimento; rileva, tra l'altro, quanto previsto dall'art. 104, par. 3, del regolamento di procedura.

Come indica l'art. 267 Tfue, la questione a titolo pregiudiziale può avere ad oggetto anzitutto l'interpretazione di disposizioni dei Trattati (eccetto quelle relative alla politica estera e di sicurezza comune, come indica 1 art. 275 Tfue) e di atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'Unione, ivi compresi gli atti non vincolanti e gli atti atipici.
La Corte ha ritenuto di poter interpretare anche le proprie sentenze in relazione sia al dispositivo sia ai motivi e i principi generali che essa stessa ha enunciato nelleproprie pronunce (sent. 22 novembrer2005, Mangold, causa C-144/04, in «Raccolta», 2005, p. 1- 9981).

Possono inoltre essere oggetto di interpretazione in via pregiudiziale gli accordi internazionali conclusi dall'Unione, che per tale profilo la Corte ha ritenuto equiparabili agli atti delle istituzioni.
La Corte ha altresì ritenuto di poter interpretare norme dell'Unione alle quali una normativa nazionale faccia rinvio al fine di disciplinare una situazione puramente interna.


Nell'ambito delle questioni di interpretazione, particolare rilevanza hanno quelle relative all'esistenza di effetti diretti delle disposizioni del Trattato, di direttive, di decisioni o di accordi internazionali dell'Unione .
La questione di validità può concernere gli atti delle istituzioni e degli organi o organismi dell’Unione. Non operano in proposito ì criteri restrittivi relativi ali impugnazione degli atti; qualsiasi atto rilevante nel giudizio nazionale può essere oggetto della questione, giacché il rinvio pregiudiziale di accertamento della validità è «contemplato per tutti gli atti delle istituzioni» (sent. 12 ottobre 1978, causa 156/77, Commissione e. Belgio, in «Raccolta»).

Opera tuttavia la preclusione, enunciata nella sentenza Twd Textilwerke (sent. 9 marzo 1994, causa C-188/92, in «Raccolta», 1994, p. 1-833), in relazione al rapporto tra impugnazione degli atti da parte delle persone e contestazione della legittimità dell'atto in un giudizio nazionale.
Come La Corte abbia escluso che una persona fisica o giuridica possa sollevare in un giudizio nazionale la questione di legittimità di un atto che avrebbe potuto impugnare. Si è altresì rilevato come tale principio non implichi però un limite alla facoltà del giudice di sollevare la stessa questione d'ufficio.
Come sopra indicato, l'art. 267 TFUE impone ai giudici che emettono sentenze non impugnabili l'obbligo di proporre la questione. 

Rispetto alle questioni di interpretazione la Corte ha però riconosciuto l'esistenza di alcuni limiti all'obbligo di rinvio. Una prima ipotesi in cui, secondo la sentenza ClLFlT (sent. 6 ottobre 1982, causa 283/81, in «Raccolta», 1982, p. 3415) la Corte abbia già «chiarito» in un'altra pronuncia il significato della norma: ciò sia quando la Corte si sia già pronunciata sulla questione di interpretazione sollevata sia quando abbia definito una questione analoga.


Inoltre, la Corte si pone il problema se il giudice nazionale che applichi una norma dell'Unione debba necessariamente effettuare un'interpretazione della stessa oppure se certe norme risultino talmente chiare da non prospettare alcuna attività interpretativa (secondo il detto latino, in claris non fit interpretatio) e quindi da non richiedere il rinvio pregiudiziale.
Se si valorizza la distinzione fra norme da interpretare e norme chiare, sorge però per l'interpretazione uniforme delle norme dell Unione il rischio che il giudice nazionale invochi una pretesa chiarezza della norma per darne proprie interpretazioni particolari. Nella sentenza ClLFIT la Corte, nell'enunciare che i giudici di ultima istanza non hanno l'obbligo di deferirle questioni concernenti norme chiare, ha perciò cercato di introdurre alcune cautele per salvaguardare l'uniformità dell'interpretazione. Secondo questa sentenza, la corretta applicazione del diritto comunitario può imporsi con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata.
Prima di giungere a tale conclusione, il giudice nazionale deve maturare il convincimento che la stessa evidenza si imporrebbe anche ai giudici degli altri Stati membri ed alla Corte di giustizia.


Circa le questioni relative alla legittimità degli atti, la Corte ha escluso che, rispetto all'obbligo del giudice di ultima istanza di proporre la questione, possano operare dei limiti analoghi a quelli enunciati nella sentenza ClLFIT riguardo all'interpretazione. Infatti anche quando la Corte si sia già pronunciata sulla validità di un atto analogo a quello rilevante nel giudizio nazionale, «non è da escludersi che un esame approfondito riveli che una disposizione la cui validità è in discussione non può essere assimilata a una disposizione già dichiarata invalida» (sent. 6 dicembre 2005, Schul, causa C-461/03, in «Raccolta», 2005, p. I-10513).
Ciò significa, in sostanza, che, qualora un giudice non di ultima istanza ritenga che un atto dell'Unione sia viziato, non potrà dichiararne l’invalidità, ma dovrà necessariamente proporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia affinché sia essa a valutare la legittimità dell'atto.
Questa conclusione è giustificata dalla Corte a mezzo di una considerazione generale: «L'esistenza di divergenze fra i giudici degli Stati membri sulla validità degli atti comunitari potrebbe compromettere la stessa unità dell'ordinamento giuridico comunitario ed attentare alla fondamentale esigenza della certezza del diritto».

La Corte ha peraltro ammesso che il giudice nazionale, il quale nutra «gravi dubbi sulla validità» di una norma adottata da un'istituzione,possa sospendere l'esecuzione di un provvedimento nazionale adottato in applicazione di una norma comunitaria» qualora sottoponga alla stessa Corte la questione di legittimità dell'atto dell'istituzione.

I criteri in base ai quali il giudice può sospendere l'applicazione di un atto dell'Unione sono stati intesi, nella giurisprudenza successiva, in modo alquanto rigoroso; in ogni caso, il giudice «non può limitarsi a sottoporre alla Corte un rinvio pregiudiziale per esame di validità, ma deve indicare, al momento di concedere il provvedimento provvisorio, i motivi per cui ritiene che la Corte sarà indotta a constatare l'invalidità dell'atto dell'Unione» (così, da ultimo, nella sent. 22 dicembre 2010, Commissione e. Italia).
In base all'art. 267 Tfue, il giudice nazionale deve valutare la rilevanza della questione di interpretazione o di legittimità, dato che egli può sollevarla (o, se di ultima istanza, deve farlo) soltanto qualora «reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto». Una questione può assumere rilevanza anche quando il giudice debba applicare una norma nazionale sulla cui interpretazione quella della norma dell'Unione abbia una qualche influenza (ad esempio, sent. 20 maggio 1976, Mazzalai, causa 111/75, in «Raccolta» 1976).

Nella sentenza Lourengo Bias (sent. 16 luglio 1992, causa C-343/90, in «Raccolta», 1992, p. 1-4673), la Corte ha dichiarato che intende «verificare se la richiesta interpretazione del diritto comunitario presenti una relazione con l'effettività e l'oggetto della controversia nella causa principale. Laddove risulti che la questione posta non è manifestamente pertinente per la soluzione di tale controversia, la Corte deve dichiarare il non luogo a provvedere».

Nella sentenza Foglia e. Novello I (sent. 11 marzo 1980, causa 104/79, in «Raccolta», 1980, p. 745) la Corte ha rifiutato di rispondere, considerando artefatto il processo nazionale. Sulla base delle pronunce sopra richiamate e di numerose altre decisioni, la Corte è arrivata ad enunciare alcuni criteri di ricevibilità.
La Corte muove da una «presunzione di rilevanza» della questione, affermando che il «diniego di pronuncia [...] su un rinvio pregiudiziale proposto da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcun rapporto con la realtà o l'oggetto della causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile F Falle questioni che le sono sottoposte» (tra le varie pronunce, cfr la già ricordata sentenza Cartesio).
Da ciò consegue l'esigenza che i giudici nazionali forniscano alla Corte gli elementi necessari: per poter «giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario che sia utile al giudice nazionale» occorre che quest'ultimo «definisca il contesto in fatto e in diritto in cui si inseriscono le questioni da esso proposte o che, quanto meno, spieghi le ipotesi in fatto su cui si basano dette questioni»; è inoltre «importante che il giudice nazionale indichi le ragioni precise che l'hanno indotto a interrogarsi sull'interpretazione e Julia validità di
determinate disposizioni del diritto comunitario e a giudicare necessario rivolgere talune questioni pregiudiziali alla Corte» (ord. 9 aprile 2008, Radiotelevisione italiana SPA).
Al fine di facilitare una corretta formulazione delle questioni, la Corte di giustizia ha adottato una
Nota informativa riguardante le domande di pronuncia pregiudiziale, priva ovviamente di valore vincolante, diretta a orientare i giudici nazionali attraverso una sintesi dei criteri enunciati nella giurisprudenza (in «Gazzetta ufficiale dell'Unione europea», 5 dicembre 2009, C297).


In riferimento all'ordinamento italiano, rileva, riguardo alla formulazione e alla proposizione delle questioni, l'art. 3 della legge 13 marzo 1958, n. 204.
Il rinvio può essere disposto dal giudice nazionale anche d'ufficio; è ragionevole ritenere che debbano essere trasmessi alla Corte solo quegli atti che consentano alla stessa Corte, insieme con l'ordinanza, di rendersi pienamente conto di quel che al giudice nazionale occorre conoscere.
Talora la Corte, invece di pronunciarsi nel senso dell'irricevibilità, provvede piuttosto a riformulare la questione propostale dal giudice nazionale.
Secondo l'art. 23 dello statuto della Corte, l'ordinanza è «notificata a cura del cancelliere della Corte alle parti in causa, agli Stati membri e alla Commissione», nonché all'istituzione, organo o organismo dell'Unione «che ha adottato l'atto di cui si contesta la validità o l'interpretazione». I soggetti ai quali l'ordinanza è notificata hanno «il diritto di presentare alla Corte memorie ovvero osservazioni scritte» nel termine di due mesi dalla notificazione. E’ implicito nell'art. 267 Tfue che il giudice nazionale che abbia sollevato una questione di interpretazione o di legittimità sia vincolato dalla pronuncia della Corte. Ma il significato della pronuncia è assai più vasto: la sentenza indica infatti l'orientamento della Corte rispetto alle questioni sollevate dal giudice nazionale ed esso può ben avere rilievo in ulteriori giudizi.
Nella citata sentenza ClLFlT la Corte ha aggiunto che «lo stesso effetto, per quanto riguarda i limiti dell'obbligo contemplato nell'art. 234, 3° comma, del Trattato Ce, ora art. 267 Tfue può risultare da una giurisprudenza costante della Corte che, indipendentemente dalla natura dei procedimenti da cui sia stata prodotta, risolve il punto di diritto litigioso, anche in mancanza di una stretta identità fra le materie del contendere.


A differenza di quanto precisato in tema di interpretazione, rispetto alla legittimità degli atti la Corte, come si è sopra indicato, non ha prospettato alcuno spazio per i giudici di ultima istanza nell'applicare ad atti analoghi un principio di diritto enunciato dalla stessa Corte (sent. 6 dicembre 2005, Schul, cit.): ciò in conformità all'orientamento, già rilevato, di assicurare il pieno accentramento della dichiarazione di illegittimità degli atti.
Si è talora parlato di un effetto generale erga omnes delle pronunce rese dalla Corte di giustizia a titolo pregiudiziale, quasi che esse risolvano una volta per tutte le questioni decise. Non esiste tuttavia, nei giudizi nazionali diversi da quello in cui sono state sollevate le questioni, un vincolo del giudice ad attenersi alla soluzione data dalla Corte.
D'altra parte, la Corte non si considera formalmente vincolata dai propri precedenti: lo ha dichiarato esplicitamente, dicendo che si pronunciava «contrariamente a quanto sino ad ora statuito», nella sentenza Keck.
Resta tuttavia la considerazione che nella quasi totalità dei casi la Corte si attiene a quanto già stabilito, sicché si rivela inutile riproporle una questione già risolta. È improbabile che la Corte modifichi una valutazione già espressa nel senso dell'invalidità di un atto comunitario.


Rispetto agli effetti nel tempo delle pronunce rese a titolo pregiudiziale in tema di interpretazione, la sentenza Salumi (sent. 27 marzo 1980, cause riunite 66 e 127-128/79,


in «Raccolta», 1980, p. 1237) ha dichiarato che «l'interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte di giustizia nell'esercizio della competenza ad essa attribuita dall'art. 234 del Trattato Ce, ora art. 267 Tfue chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore»
Ciò dovrebbe trovare un limite quando la Corte, come ha prospettato la sentenza ClLFIT, interpreti una norma tenendo conto dello «stadio di evoluzione» del diritto dell'Unione «al momento in cui va data applicazione alla disposizione di cui trattasi».

In alcune sentenze la Corte ha invece limitato la portata nel tempo di una propria pronuncia sull’interpretazione in ragione delle conseguenze alle quali essa avrebbe condotto. ( vedi sent Defrenne II).
Il medesimo orientamento è stato successivamente seguito prospettando talora con più chiarezza le motivazioni di carattere economico poste a fondamento della limitazione degli effetti nel tempo. Ad esempio, nel caso Blaizof.

Trattandosi dell'accertamento dell'illegittimità di un atto, la Corte ha talora limitato gli effetti della pronuncia nel tempo richiamando per analogia l'art. 264 Tfue che consente alla Corte di considerare definitivi alcuni effetti di un atto annullato.

Nella sentenza Roquette Frères II (sent. 26 aprile 1994, causa C-228/92, in «Raccolta», 1994, p. 1-1445) la Corte di giustizia ha detto che intende valutare nelle circostanze concrete se, nel limitare gli effetti nel tempo di una pronuncia resa a titolo pregiudiziale nel senso dell'illegittimità di un regolamento, «la declaratoria d'invalidità del regolamento con effetti unicamente ex nunc costituisca un rimedio adeguato» oppure se un'eccezione «possa essere prevista a favore della parte della causa principale che abbia impugnato dinanzi al giudice nazionale l’atto interno di esecuzione del regolamento».