Diritto dell'Unione Europea: I Trattati

Il sistema delle fonti 


Le fonti del diritto dell'Unione europea comprendono i due Trattati istitutivi (TUE e TFUE) e gli atti ad essi equiparati, fra i quali la Carta dei diritti fondamentali, i principi generali, gli accordi che l'Unione conclude con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali, le norme di diritto internazionale generale vincolanti l'Unione e gli atti normativi che le istituzioni adottano in base ai Trattati.


Gli atti normativi dell'Unione (regolamenti, direttive e decisioni) sono delineati nell'art. 288 Tfue nello stesso modo in cui erano descritti nell'art. 249 del Trattato Ce.
Il TFUE definisce quali sono gli atti che le istituzioni dell'Unione possono adottare, senza enunciare alcuna gerarchia tra di essi. Ciò non significa che tutti gli atti normativi abbiano necessariamente lo stesso valore: essi lo hanno solo in via di principio.

L'esistenza di una gerarchia fra atti normativi si potrebbe in teoria prospettare anche quando fra due atti adottati nella stessa materia uno sia stato emanato con un procedimento meno gravoso. 
Questa ipotesi non è prevista nel diritto dell'Unione poiché i Trattati non stabiliscono che si possano seguire procedure diverse a seconda dell'importanza dell'atto da emanare. Era stato peraltro proposto di introdurre una gerarchia fra gli atti normativi al fine di semplificare l'adozione degli atti di minore rilievo. 

Con il Trattato di Lisbona è stato stabilito che gli «elementi essenziali» della disciplina di un settore debbano essere adottati con un atto legislativo (art. 290 Tfue), ma da ciò deriva soltanto la conseguenza che per modificare gli aspetti considerati non essenziali vi è la possibilità che un atto legislativo utilizzi lo strumento della delega.

Gli artt. 289 e 290 Tfue pongono infatti una distinzione fra gli atti legislativi, adottati «mediante procedura legislativa», e gli «atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo». 
L’art. 290 prospetta che gli atti non legislativi possono essere adottati dalla Commissione su delega contenuta in un atto legislativo; nel loro titolo devono essere indicati quali atti «delegati».
L'atto legislativo deve delimitare «esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega»; può inoltre stabilire alcune condizioni tra le quali anche il potere del Parlamento europeo o del Consiglio di revocare la delega.


L'art. 291 Tfue concerne invece l'eventuale emanazione di atti normativi di esecuzione. Se in linea generale gli atti dell'Unione e le norme da essi poste situano tutti allo stesso livello, ciò non significa che non esista nell'ordinamento dell'Unione una gerarchia tra le fonti.
Infatti il potere delle istituzioni di emanare atti normativi si fonda sui Trattati; il Tfue, nel descrivere gli atti normativi, non menziona le disposizioni dei Trattati, ma è implicito che le norme dei Trattati siano poste a un livello superiore rispetto a quelle prodotte dagli atti adottati dalle istituzioni. Ciò è del resto reso chiaro dal fatto che, ai sensi dell'art. 263 Tfue, la «violazione dei Trattati» costituisce un motivo di impugnazione degli atti delle istituzioni.
La stessa disposizione fa riferimento, accanto alla violazione dei Trattati, a quella di «qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione». 
Tale formula (già contenuta nell'art. 230 del Trattato Ce) ha consentito alla Corte di giustizia di individuare alcune fonti che si pongono a un livello intermedio fra i Trattati e gli atti delle istituzioni: in particolare, i principi generali, gli accordi internazionali che vincolano l'Unione e il diritto internazionale generale.

I Trattati

Il Trattato sull'Unione europea e il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea hanno la natura giuridica di accordi internazionali, ma operano nell'ordinamento dell'Unione come l'insieme delle norme situate al livello più elevato. Secondo l'espressione utilizzata dalla Corte di giustizia nel parere 1/91 del 14 dicembre 1991 (in «Raccolta», 1991, p. I- 6079).

In sostanza , questi Trattati avrebbero una natura giuridica diversa da quella propria degli accordi internazionali in ragione del fatto che costituirebbero in realtà una «carta costituzionale».
La circostanza che il TUE e il Tfue conservino la natura giuridica di accordi internazionali è resa manifesta dal modo nel quale è stabilito che si provveda alla loro modifica. 

L'art. 48 Tue richiede esplicitamente, per la revisione definita «ordinaria» dei Trattati, che un accordo internazionale sia adottato da una «conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri» e quindi sia soggetto alla ratifica da parte di «tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali».
La disposizione subordina la convocazione della conferenza a una «decisione favorevole» del Consiglio europeo, ma si tratta di una scelta che sostanzialmente è comunque rimessa ai governi degli Stati membri; non e di grande rilievo nemmeno l'altro requisito stabilito dall'art. 48, e cioè la previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione. 
L'art. 48 Tue prevede altresì una procedura di modifica dei trattati che è definita «semplificata»; essa può concernere solo le disposizioni della parte terza del Tfue «relative alle politiche e azioni interne dell'Unione».
Anche per la revisione semplificata occorre in sostanza un accordo che coinvolga tutti gli Stati membri: la modifica deve infatti essere adottata con una decisione unanime del Consiglio europeo, che «entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali>.
Se quindi i Trattati sono modificabili con un nuovo accordo internazionale, una certa rigidità deriva dall'esigenza, stabilita come si è visto dall'art. 48, di seguire la procedura che vi è indicata.

La Corte ha altresì prospettato (nel citato parere 1/91) che la revisione del Trattato Cee incontri un limite di contenuto, rispetto all'«istituzione di un sistema giurisdizionale che pregiudichi l'art. 164 del detto Trattato e, più in generale, gli stessi principi fondamentali della Comunità». Questa pronuncia si fonda sulla concezione che gli Stati membri non siano più «padroni dei Trattati» l'esistenza di limiti al possibile contenuto di una revisione non trova peraltro riscontro nella lettera dell'art. 48 TUE.
Il TFUE non è gerarchicamente subordinato al Tue. L’art. 1,3° comma, Tue mette in chiaro che «i due Trattati hanno lo stesso valore giuridico». Questo stesso valore è proprio dei protocolli e degli allegati che accompagnano i Trattati, come è esplicitamente enunciato nell'art. 51 TuE.
Il fatto che i Trattati costituiscano l'insieme delle norme fondamentali dell'ordinamento dell'Unione implica l'esigenza che si utilizzi per interpretarne le disposizioni un metodo che non è quello generalmente seguito per interpretare gli accordi internazionali, ma è piuttosto funzionale all'operatività del sistema dell’Unione.
Vale anche per le disposizioni del Tue e del TFUE quel che la Corte di giustizia ha enunciato in via generale in tema di interpretazione delle norme comunitarie: «ogni disposizione di diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce dell'insieme delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalità, nonché del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data applicazione alla disposizione di cui trattasi».
In particolare, una persona fisica o giuridica potrebbe, a certe condizioni, far valere dinanzi ad un giudice nazionale un diritto ricavato da una di tali disposizioni dei Trattati istitutivi. La prima pronuncia nel senso che una disposizione del Trattato Ce abbia questa conseguenza giuridica, e quindi produca quel che la Corte di giustizia ha chiamato un «effetto diretto», è stata la sentenza van Gend & Loos (sent. 5 febbraio 1963, causa 26/62, in «Raccolta», 1963, p.1).
Tali effetti si producono non solo in giudizio, ma già sul piano sostanziale, quando disposizioni comunitarie producono questi effetti «tutti gli organi dell'amministrazione, compresi quelli degli enti territoriali, come i Comuni, sono tenuti ad applicarle» (sent. rr22 giugno 1989, Fratelli Costanzo, causa 103/88, in «Raccolta», 1989, p. 1839).
La Corte di giustizia non descrive sempre nello stesso modo criteri per individuare l'esistenza di effetti diretti. Le pronunce della Corte fanno riferimento generalmente a elementi quali la chiarezza, la precisione e il carattere incondizionato della disposizione.
La Corte di giustizia a tuttavia di regola configurato gli effetti diretti come soltanto verticali, costruendo situazioni giuridiche attive di persone fisiche e giuridiche nei confronti degli Stati membri, facendo riferimento anche agli enti pubblici.
Solo rispetto a talune disposizioni del Trattato Ce la Corte ha riconosciuto che esse producano anche effetti eretti orizzontali, cioè che stabiliscano obblighi di persone fisiche o giuridiche nei confronti di altre persone fisiche o giuridiche.
La Corte non ha elaborato criteri per definire in quali casi si producano effetti diretti anche nei rapporti fra persone fisiche e giuridiche.
Secondo la Corte di giustizia, il fatto che una disposizione produca effetti diretti costituisce una garanzia minima, che non esime gli Stati membri dall'eventuale obbligo di attuare con provvedimenti normativi tale disposizione, in particolare rimuovendo norme nazionali confliggenti con essa.


In una sentenza Commissione e Italia (sent. 15 ottobre 1986, causa 168/85, in «Raccolta», 1986, p. 2945) la Corte ha affermato che «semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dell’amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato».
D'altra parte, il fatto che da una disposizione derivi un effetto diretto implica di regola la possibilità per uno Stato membro di collegare conseguenze negative ali inattività della persona fisica o giuridica che avrebbe potuto farlo valere.
È da ritenere che quanto la Corte ha affermato in questa sentenza (Fantask) rispetto al caso dell'inadempimento di un obbligo posto dalla norma di una direttiva avente effetti diretti valga più in generale per tutti i casi in cui una norma comunitaria, e ora una norma di diritto dell'Unione, produce tali effetti.