Diritto dell'Unione Europea: Le Direttive

Il sistema delle fonti 


Le fonti del diritto dell'Unione europea comprendono i due Trattati istitutivi (TUE e TFUE) e gli atti ad essi equiparati, fra i quali la Carta dei diritti fondamentalii principi generaligli accordi che l'Unione conclude con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali, le norme di diritto internazionale generale vincolanti l'Unione e gli atti normativi che le istituzioni adottano in base ai Trattati.


Gli atti normativi dell'Unione (regolamenti, direttive e decisioni) sono delineati nell'art. 288 Tfue nello stesso modo in cui erano descritti nell'art. 249 del Trattato Ce.
Il TFUE definisce quali sono gli atti che le istituzioni dell'Unione possono adottare, senza enunciare alcuna gerarchia tra di essi. Ciò non significa che tutti gli atti normativi abbiano necessariamente lo stesso valore: essi lo hanno solo in via di principio.

L'esistenza di una gerarchia fra atti normativi si potrebbe in teoria prospettare anche quando fra due atti adottati nella stessa materia uno sia stato emanato con un procedimento meno gravoso. 
Questa ipotesi non è prevista nel diritto dell'Unione poiché i Trattati non stabiliscono che si possano seguire procedure diverse a seconda dell'importanza dell'atto da emanare. Era stato peraltro proposto di introdurre una gerarchia fra gli atti normativi al fine di semplificare l'adozione degli atti di minore rilievo. 

Con il Trattato di Lisbona è stato stabilito che gli «elementi essenziali» della disciplina di un settore debbano essere adottati con un atto legislativo (art. 290 Tfue), ma da ciò deriva soltanto la conseguenza che per modificare gli aspetti considerati non essenziali vi è la possibilità che un atto legislativo utilizzi lo strumento della delega.

Gli artt. 289 e 290 Tfue pongono infatti una distinzione fra gli atti legislativi, adottati «mediante procedura legislativa», e gli «atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo». 
L’art. 290 prospetta che gli atti non legislativi possono essere adottati dalla Commissione su delega contenuta in un atto legislativo; nel loro titolo devono essere indicati quali atti «delegati».
L'atto legislativo deve delimitare «esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega»; può inoltre stabilire alcune condizioni tra le quali anche il potere del Parlamento europeo o del Consiglio di revocare la delega.
L'art. 291 Tfue concerne invece l'eventuale emanazione di atti normativi di esecuzione. Se in linea generale gli atti dell'Unione e le norme da essi poste situano tutti allo stesso livello, ciò non significa che non esista nell'ordinamento dell'Unione una gerarchia tra le fonti.
Infatti il potere delle istituzioni di emanare atti normativi si fonda sui Trattati; il Tfue, nel descrivere gli atti normativi, non menziona le disposizioni dei Trattati, ma è implicito che le norme dei Trattati siano poste a un livello superiore rispetto a quelle prodotte dagli atti adottati dalle istituzioni. Ciò è del resto reso chiaro dal fatto che, ai sensi dell'art. 263 Tfue, la «violazione dei Trattati» costituisce un motivo di impugnazione degli atti delle istituzioni.
La stessa disposizione fa riferimento, accanto alla violazione dei Trattati, a quella di «qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione». 
Tale formula (già contenuta nell'art. 230 del Trattato Ce) ha consentito alla Corte di giustizia di individuare alcune fonti che si pongono a un livello intermedio fra i Trattati e gli atti delle istituzioni: in particolare, i principi generali, gli accordi internazionali che vincolano l'Unione e il diritto internazionale generale.

Le Direttive

Nel Tfue è previsto un atto normativo che può avere per destinatari soltanto gli Stati membri. Si tratta della direttiva, che l'art. 288 Tfue descrive come un atto che «vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi».
Per quel che riguarda l'efficacia delle direttive nei confronti dei destinatari, l'art. 297 Tfue distingue fra le direttive che «sono rivolte a tutti gli Stati membri» e le altre. Per queste ultime l'efficacia resta subordinata alla notificazione agli Stati membri che ne sono destinatari.
Invece, per le direttive che hanno per destinatari tutti gli Stati membri vale lo stesso regime previsto per i regolamenti e cioè la pubblicazione.

Secondo la definizione che ne è data nel Tfue, la direttiva dovrebbe lasciare agli Stati destinatari una certa libertà di scelta delle modalità di attuazione. Ciò non esclude che le direttive possano anche porre obblighi rispetto ai quali la libertà è limitata o addirittura inesistente, come e il caso degli obblighi di non fare .

Lo Stato membro deve provvedere a prendere tutte le misure necessarie per attuare gli obblighi posti dalla direttiva entro il termine stabilito dalla stessa. Come è stato enunciato nella sentenza lnter-Environnement Wallonie (sent. 18 dicembre 1997, causa C-129/96, in «Raccolta», 1997, p. 1-7411).
Occorre generalmente che lo Stato membro emani norme di attuazione, ma ciò non è necessario quando la normativa interna sia già conforme a quanto prescritto.
Secondo l'art. 153, par. 3, Tfue «uno Stato membro può affidare alle parti sociali, a loro richiesta congiunta, il compito di mettere in atto le direttive» adottate in base al par. 2 dello stesso articolo.

L’obbligo di dare attuazione alla direttiva con provvedimenti normativi non viene meno per il fatto che ad alcune disposizioni di essa sia riconosciuto un effetto diretto. Tale effetto costituisce infatti un elemento a favore di chi invoca la disposizione di una direttiva a proprio vantaggio; non può invece costituire una giustificazione per lo Stato membro che non abbia adempiuto agli obblighi posti dalla direttiva.
Anche rispetto alle direttive, i requisiti enunciati dalla Corte giustizia perché si produca un effetto diretto si ricollegano ai caratteri della chiarezza e della precisione, nonché all'assenza di condizioni; generalmente quest'ultimo carattere è impresso alle disposizioni della direttiva dalla scadenza del termine in essa stabilito per l'attuazione da parte degli Stati destinatari.
La possibilità di ricavare effetti diretti dalle disposizioni di una direttiva è stata enunciata dalla Corte di giustizia per la prima volta nella sentenza van Duyn (sent. 4 dicembre 1974, causa 41/74, in «Raccolta», 1974, p. 1337) .


Se è vero che l’effetto diretto è la sanzione dell'inadempimento di un obbligo da parte di uno Stato membro, non si possono ricavare effetti diretti che comportino situazioni soggettive passive per persone fisiche o giuridiche, poiché esse non sono mai destinatane dell’obbligo.
Un argomento che si potrebbe addurre per giustificare la distinzione fra direttive e Trattati tracciata dalla Corte a proposito degli effetti diretti orizzontali è dato dalla circostanza che i Trattati costituiscono l'insieme delle norme fondamentali dell'ordinamento dell'Unione e appaiono quindi maggiormente idonei, rispetto a un atto normativo che è adottato da un'istituzione e ha come destinatari formali gli Stati membri, a porre obblighi per persone fisiche o giuridiche la soluzione negativa della questione degli effetti diretti orizzontali delle direttive trova peraltro origine soprattutto in ragioni di politica giudiziaria.
La Corte di giustizia ha più volte ribadito il proprio orientamento nel senso di escludere che una direttiva produca effetti diretti orizzontali.
Nella giurisprudenza più recente, la Corte di giustizia ha ricollegato a disposizioni di direttive che non hanno effetti diretti alcune conseguenze che ampliano m modo significativo la rilevanza giuridica delle stesse disposizioni per le persone fisiche e giuridiche.
Innanzitutto la Corte ha affermato nella sentenza Marleasing (sent. 13 novembre 1990, causa C-106/89, in «Raccolta», 1990, p. 1-4135) che nell’applicare il diritto nazionale, a prescindere dal latto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva, il giudice
nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva.
Questa indicazione è resa più significativa dal modo in cui la Corte di giustizia ha considerato concretamente il compito del giudice nazionale.


E’ opportuno rilevare che l'esigenza di interpretare la normativa nazionale in senso conforme alla direttiva può benissimo concernere, come appunto nel caso esaminato nella sentenza Marleasing, una normativa destinata a essere applicata nei rapporti fra persone fisiche o giuridiche.
La Corte di giustizia ha tuttavia precisato che non si possa per questa via giungere ad affermare l'esistenza di obblighi per persone fisiche e giuridiche.

Appare tuttavia alquanto sottile la distinzione fra gli obblighi, che non dovrebbero sorgere, per le persone fisiche o giuridiche in base a una direttiva e le altre conseguenze negative che le persone fisiche o giuridiche potrebbero invece subire in ragione dell'interpretazione di una legge nazionale in conformità con la direttiva.
E’ chiaro che con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona l'esigenza di interpretazione conforme deve valere in relazione a tutte le norme dell'Unione. Sarebbe del resto difficile trovare una ragione per prospettare distinzioni fra gli atti normativi al riguardo.
Le disposizioni di una direttiva che non hanno effetti diretti possono produrre un secondo tipo di conseguenze giuridiche, queste soltanto nei rapporti fra una persona fisica o giuridica e uno Stato membro.
La Corte ha successivamente affermato l'esistenza di una responsabilità degli Stati membri pure per il caso in cui l'inadempimento concerna obblighi stabiliti da norme del Trattato Ce o da qualunque altra norma comunitaria e ciò anche se si tratta di norme produttive di effetti diretti.
La costruzione di un regime speciale di responsabilità per l'ipotesi dell'inadempimento di obblighi posti da direttive può trovare ragione nel fatto che la mancata attuazione tempestiva delle direttive è percepita come un inadempimento assai frequente, che è particolarmente pregiudizievole per l'applicazione uniforme del diritto dell'Unione. 



Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Adelina Adinolfi, G.G., 2014. Introduzione al diritto dell'Unione europea. 2nd ed. Roma: Laterza.