Diritto dell'Unione Europea: Il Consiglio

Le Istituzioni politiche


La struttura dell'Unione si compone di vari organi i quali, attraverso l'esercizio dei poteri loro conferiti (in particolare, quello di adottare atti normativi), hanno il compito di realizzare i fini dell'organizzazione enunciati dal Trattato sull'Unione europea.
Ai principali organi dell'Unione è attribuita nel Trattato la qualifica di «istituzione», che è riferita al Consiglio europeo, al Consiglio, al Parlamento europeo, alla Commissione, alla Corte di giustizia, alla Banca centrale europea e alla Corte dei conti (art. 13 Tue). Tale qualifica comporta alcune particolari prerogative, tra cui un'ampia legittimazione a proporre ricorsi dinanzi alla Corte di giustizia nei confronti di atti adottati da altre istituzioni.



Il Consiglio


II Consiglio costituisce sostanzialmente una replica minore del Consiglio europeo, poiché anch'esso esprime la volontà dei governi degli Stati membri, ma si differenzia da quest'ultimo per le funzioni che gli sono attribuite. 
La principale funzione conferita al Consiglio è quella normativa, che esso esercita congiuntamente al Parlamento europeo secondo varie procedure.
Nonostante la varietà di tali procedure, è utile evidenziare come il ruolo del Consiglio sia sempre determinante, poiché un atto normativo non può essere adottato in assenza di una delibera favorevole da parte di tale istituzione (fatte salve alcune limitate ipotesi).
Ulteriori funzioni rilevanti attribuite al Consiglio attengono all'approvazione del bilancio dell’Unione nonchè alla «definizione delle politiche» e al «coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati» (art. 16, par. 1, Tue). 
Il Consiglio, inoltre, stabilisce lo statuto dei comitati previsti dai Trattati (art. 242 Tfue); ha il potere di adottare raccomandazioni, in via generale (art. 292 Tfue) e specificamente nei casi previsti dai Trattati (particolare rilevanza hanno le raccomandazioni adottate in materia di politica monetaria). 
Può altresì esercitare funzioni esecutive «in casi specifici debitamente motivati» nonché in materia di politica estera e di sicurezza comune (art. 291 Tfue); il riferimento a «casi specifici» tende a riservare al Consiglio un potere discrezionale, che non dovrebbe, tuttavia, essere inteso in modo ampio al fine di evitare una compressione del potere esecutivo che spetta di regola alla Commissione.

Il Consiglio si compone di tanti membri quanti sono gli Stati membri dell’Unione ed è anch'esso (come si è già indicato) espressione dei governi. Partecipa infatti alle riunioni del Consiglio «un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto» (art. 16, par. 2, Tue). Questa formula non fa specifico riferimento alla qualità di ministro del governo nazionale.
Il Consiglio si riunisce in varie formazioni, le due più importanti sono direttamente previste dal Trattato sull’Unione europea: il Consiglio «Affari generali», che ha il compito di assicurare la coerenza dei lavori delle varie formazioni e di garantire che sia dato seguito agli indirizzi del Consiglio europeo, e il Consiglio «Affari esteri», al quale spetta elaborare l'azione dell'Unione in materia di politica estera (art. 16, par. 6, Tue).
Alle riunioni di tali due formazioni partecipano normalmente i ministri degli esteri degli Stati membri.


La composizione del Consiglio varia nelle sue diverse formazioni, che sono stabilite in relazione alla materia trattata da ciascuna di esse: ad esempio, le questioni attinenti all'agricoltura saranno discusse nel Consiglio dedicato a tale materia (attualmente, il Consiglio «Agricoltura e pesca») e alle riunioni saranno presenti i ministri dell'agricoltura degli Stati membri, pur essendo ciascun governo libero di provvedere diversamente.
La dichiarazione n. 9 della conferenza che ha adottato il Trattato di Lisbona prevede che la presidenza sarà esercitata da «gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi», secondo un sistema di rotazione paritaria tra gli Stati membri che terrà conto «delle loro diversità e degli equilibri geografici dell'Unione».


Il Consiglio possiede a Bruxelles un proprio apparato amministrativo, chiamato Segretariato generale, con circa 2.000 dipendenti, che opera sotto la responsabilità di un segretario generale nominato dal Consiglio stesso (art. 240, par. 2, TFUE) .
Le delibere del Consiglio sono adottate a maggioranza qualificata eccetto che nei casi in cui i Trattati prevedano l'unanimità o la Maggioranza semplice (art. 16, par. 3, Tue).

La maggioranza qualificata è il meccanismo largamente prevalente, essendo stata introdotta in molti dei casi nei quali era in precedenza richiesta l’unanimità.
Il ricorso alla maggioranza semplice del Consiglio, che consiste nella «maggioranza dei membri che lo compongono» (art. 238 TFUE), è previsto dai Trattati istitutivi in pochi casi: ad esempio per le delibere con le quali il Consiglio chiede alla Commissione di presentargli la proposta di un atto normativo (art. 241 Tfue), per quelle che adottano lo statuto di comitati previsti dai Trattati (art. 242 TFUE).
L'unanimità è tuttora prevista per alcune categorie di delibere, in ragione della loro particolare rilevanza o a causa della riluttanza di certi Stati membri a rinunciare al potere di impedire l'adozione di atti normativi relativi a determinate materie: ad esempio, per l'adozione di atti che si fondano sull'art. 352 TFUE ,di atti che concernono certi aspetti della politica sociale.
L'art. 48, par. 7, Tue attribuisce tuttavia al Consiglio europeo (nell'ambito del procedimento di revisione semplificata dei Trattati) il potere di consentire al Consiglio, in un determinato settore o in un particolare caso, di deliberare a maggioranza qualificata quando sia invece prevista dai Trattati l'unanimità.
Per l'adozione di delibere del Consiglio a maggioranza qualificata è applicato attualmente un complesso meccanismo che si fonda essenzialmente sull'attribuzione di un peso differente al voto di ciascuno Stato membro.
Secondo il sistema ora operante, che troverà applicazione fino al 31 ottobre 2014, ai voti degli Stati membri è attribuita la seguente ponderazione: Francia, Germania, Italia e Regno Unito, 29; Spagna e Polonia, 27; Romania, 14; Paesi Bassi, 13; Belgio, Grecia, Portogallo, Repubblica ceca e Ungheria, 12; Austria, Bulgaria e Svezia, 10; Danimarca, Finlandia, Irlanda, Lituania e Slovacchia, 7; Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo e Slovenia, 4; Malta, 3. II totale complessivo dei voti risulta così 345. La maggioranza qualificata è raggiunta in presenza di 255 voti.
Il numero dei voti attribuiti a ciascuno Stato non corrisponde in modo rigoroso alla sua «grandezza», sotto il profilo dell'entità della popolazione.
A partire dal 1° novembre 2014 si applicherà il nuovo sistema di voto con il quale, anche al fine di stabilire una soluzione meno complessa, è eliminata l'attribuzione di un peso particolare a ciascuno Stato membro, prevedendo che «per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell'Unione» (art. 16, par. 4, Tue; cfr. anche art. 238, par. 3, Tfue). In sostanza, quindi si prevede l'applicazione cumulativa di due criteri: il primo (basato su una percentuale e una soglia minima) pone sullo stesso piano utti gli Stati membri, mentre l'altro (criterio demografico) è invece collegato all'entità della popolazione.

E’ ulteriormente precisato dall'art. 16, par. 4, Tue che per impedire l'adozione di una delibera occorre l'opposizione di almeno quattro membri del Consiglio; ciò tende ad attenuare il potere degli Stati membri più popolosi.
In una decisione del Consiglio entrata in vigore lo stesso giorno del Trattato di Lisbona si prevede, peraltro, che anche quando i voti contrari non siano sufficienti per bloccare l'adozione di una delibera ma l'opposizione sia comunque consistente, il Consiglio , cercherà di raggiungere un più ampio consenso all'interno del Consiglio.
Allorchè il Consiglio non deliberi su proposta della Commissione, la maggioranza richiesta sale al 72 %, ma la percentuale della popolazione rappresentata resta il 65% (art. 238, par. 2, Tfue); si esige quindi in tal caso un consenso più ampio, in considerazione del fatto che quando il Consiglio non agisce su proposta della Commissione il testo potrebbe non avere
tenuto conto dell'interesse generale dell'Unione ,ma aver privilegiato quello di alcuni Stati membri.

L'art. 16, par. 7, Tue stabilisce che «un Comitato dei rappresentami permanenti dei governi degli Stati membri è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio».

I rappresentanti permanenti sono quelli che ciascuno Stato membro invia presso l'Unione. Il Comitato, che è correntemente denominato Coreper, costituisce una replica minore del Consiglio; il Comitato non adotta formalmente atti, ma sovente la discussione del testo si conclude nel suo ambito.
Il Tue prevede che il Consiglio si riunisca «in seduta pubblica quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo». A tal fine, ciascuna riunione del Consiglio è suddivisa in due parti «dedicate, rispettivamente, alle deliberazioni su atti legislativi dell'Unione e alle attività non legislative» (art. 16, par. 8). Il carattere pubblico delle riunioni dedicate all'adozione degli atti costituisce un utile strumento di controllo da parte dei cittadini circa la posizione assunta dai governi.

Per le «attività non legislative» è mantenuto un modo di procedere che riflette tuttora in parte la tradizione di segretezza propria dei negoziati internazionali fra governi. Ciò si fonda altresì sulla convinzione che sia più agevole raggiungere soluzioni attraverso una discussione non pubblica e percio’ piu libera.
La segretezza sembra oggi avere soprattutto la funzione di consentire a ciascun ministro di fornire ai mezzi nazionali di comunicazione di massa una propria versione della discussione.
Se i Trattati istitutivi dell'Unione affidano ai governi un ruolo determinante nell'adozione degli atti normativi, nulla dicono circa il modo nel quale si formano ali interno di ciascuno Stato membro le scelte che il governo esprime. Il


Protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali allegato ai Trattati istitutivi ribadisce che il modo in cui i parlamenti nazionali esercitano il controllo sui rispettivi governi in relazione alle attività dell'Unione europea «è una questione disciplinata dall'ordinamento e dalla prassi costituzionali propri di ciascuno Stato membro».
In Italia i regolamenti parlamentari offrono alle Camere la possibilità di discutere gli atti del Consiglio prima che essi siano adottati. La circostanza che il Parlamento partecipi alla formazione delle scelte che il governo esprime nel Consiglio si ricollega al potere più generale di indirizzo che nel sistema costituzionale italiano il parlamento ha in materia normativa.
La legge 4 febbraio 2005, n. 11, prevede che i competenti organi parlamentari «possono formulare osservazioni e adottare ogni opportuno atto di indirizzo al governo» in merito ai progetti di atti dell'Unione e agli atti preparatori (art. 3,7° comma).
Giacché l'attività dell'Unione europea interessa in molti casi delle materie di competenza delle Regioni, sussiste l'esigenza che anche queste ultime possano influire sulla posizione espressa dal governo in sede di Consiglio. Il nuovo art. 117, 5° comma, Cost. (introdotto con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) stabilisce che «le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari». 

L’art. 5 della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevede che in tali materie questi enti concorrano «alla formazione degli atti comunitari, partecipando, nell'ambito delle delegazioni del governo, alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-Regioni che tengano conto della particolarità delle autonomie speciali e, comunque, garantendo l'unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del capo delegazione designato del governo».

Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Adelina Adinolfi, G.G., 2014. Introduzione al diritto dell'Unione europea. 2nd ed. Roma: Laterza.