Diritto dell'Unione Europea: Il Consiglio Europeo

Le Istituzioni politiche


La struttura dell'Unione si compone di vari organi i quali, attraverso l'esercizio dei poteri loro conferiti (in particolare, quello di adottare atti normativi), hanno il compito di realizzare i fini dell'organizzazione enunciati dal Trattato sull'Unione europea.
Ai principali organi dell'Unione è attribuita nel Trattato la qualifica di «istituzione», che è riferita al Consiglio europeo, al Consiglio, al Parlamento europeo, alla Commissione, alla Corte di giustizia, alla Banca centrale europea e alla Corte dei conti (art. 13 Tue). Tale qualifica comporta alcune particolari prerogative, tra cui un'ampia legittimazione a proporre ricorsi dinanzi alla Corte di giustizia nei confronti di atti adottati da altre istituzioni.



Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo «è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione» (art. 15, par. 2, Tue).
Tale organo si è configurato come la sede nel cui ambito gli Stati membri provvedono a un esame periodico delle questioni pendenti di maggiore rilievo per lo sviluppo dell'Unione con la finalità di delineare soluzioni complessive.

Tali funzioni sono ora delineate dal Trattato sull'Unione europea indicando che il Consiglio europeo «dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali» (art. 15, par. 1).


La scelta se partecipare al Consiglio europeo per mezzo del capo di Stato oppure del capo del governo spetta a ciascuno Stato membro. Gli Stati membri possono quindi adeguare la propria scelta alla rispettiva struttura costituzionale.
La partecipazione del presidente della Commissione ha la funzione di porre in essere un raccordo tra il Consiglio europeo e tale istituzione, alla quale spetta di regola il potere di fare le proposte degli atti normativi.
Inoltre, «partecipa ai lavori» l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza .La partecipazione di tale organo appare utile al fine di assicurare il coordinamento della sua attività con quella condotta dal Consiglio europeo in materia di politica estera.

Il Consiglio europeo si riunisce di regola «due volte a semestre su convocazione del presidente», il quale, se necessario, può altresì convocare una riunione straordinaria (art. 15, par. 3, Tue). Il presidente viene eletto dai componenti del Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta (art. 15, par. 5, Tue), e non può allo stesso tempo esercitare un mandato nazionale (art. 15, par. 6, Tue).
Il ruolo del presidente ha perciò particolare rilevanza in quanto comporta un'attività di indirizzo del Consiglio europeo, nonché la ricerca, in relazione alle questioni trattate, di soluzioni che possano essere accettate dall'insieme degli Stati membri.
Come precisa il Trattato sull'Unione europea, il Consiglio europeo «non esercita funzioni legislative» (art. 15, par. 1); esso, quindi, non adotta gli atti normativi previsti dai Trattati istitutivi.
Tuttavia, esso esercita una notevole influenza sull'attività normativa dell'Unione.
L’attività di indirizzo svolta dal Consiglio europeo normalmente costituisce, pertanto, l’elemento decisivo perché siano successivamente adottati atti normativi dell'Unione.
I Trattati istitutivi prevedono in certi casi l'adozione da parte del Consiglio europeo di particolari delibere, stabilendo le relative modalità di voto; spetta, tra l'altro, al Consiglio europeo il potere di adottare l'elenco delle formazioni del Consiglio e i turni di presidenza (art. 16, parr. 6 e 9, TUE e art. 236 TfuE), il potere di stabilire la composizione del Parlamento europeo nel rispetto dei criteri stabiliti dal Tue (art. 14, par. 2) e quello di definire il sistema di rotazione tra i cittadini degli Stati membri ai fini della nomina della Commissione.


Per l'adozione delle proprie delibere, il Consiglio europeo si pronuncia, salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente, «per consenso» (art. 15, par. 4, TUe); ciò significa che le delibere sono prese senza voto, allorché non vi sia un'opposizione ad adottare un testo concordato informalmente.
Qualora sia invece prevista dai Trattati l'adozione da parte del Consiglio europeo di delibere mediante votazione, si applicano in via di principio le stesse regole, ai fini del raggiungimento dell'unanimità o della maggioranza qualificata, previste per le delibere del Consiglio (art. 235 TFUE); il presidente del Consiglio europeo e il presidente della Commissione non partecipano al voto.


L'attività del Consiglio europeo conferisce all'Unione una connotazione marcatamente intergovernativa. Tale attività non coinvolge il Parlamento europeo se non per il fatto che il presidente del Consiglio europeo «presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni» (art. 15, par. 6, Tue); inoltre il presidente del Parlamento europeo «può essere invitato per essere ascoltato dal Consiglio europeo» (art. 235, par. 2, Tfue). Rispetto all'attività del Consiglio europeo non risulta significativo neppure il ruolo che i parlamenti nazionali possono svolgere attraverso il loro potere di indirizzo politico all'interno del rispettivo sistema costituzionale; infatti - benché il Trattato sull'Unione europea sottolinei che i capi di Stato o di governo presenti nel Consiglio europeo sono «democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini» (art. 10, par. 2) - non appare agevole in concreto l'esercizio di tale potere di indirizzo in relazione a un negoziato globale fra Stati membri, come quello che si svolge nel Consiglio europeo. 
Di fatto, le scelte di questo sono discusse e prese esclusivamente dai governi.