Diritto dell'Unione Europea: I Regolamenti

Il sistema delle fonti 


Le fonti del diritto dell'Unione europea comprendono i due Trattati istitutivi (TUE e TFUE) e gli atti ad essi equiparati, fra i quali la Carta dei diritti fondamentalii principi generaligli accordi che l'Unione conclude con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali, le norme di diritto internazionale generale vincolanti l'Unione e gli atti normativi che le istituzioni adottano in base ai Trattati.


Gli atti normativi dell'Unione (regolamenti, direttive e decisioni) sono delineati nell'art. 288 Tfue nello stesso modo in cui erano descritti nell'art. 249 del Trattato Ce.
Il TFUE definisce quali sono gli atti che le istituzioni dell'Unione possono adottare, senza enunciare alcuna gerarchia tra di essi. Ciò non significa che tutti gli atti normativi abbiano necessariamente lo stesso valore: essi lo hanno solo in via di principio.

L'esistenza di una gerarchia fra atti normativi si potrebbe in teoria prospettare anche quando fra due atti adottati nella stessa materia uno sia stato emanato con un procedimento meno gravoso. 
Questa ipotesi non è prevista nel diritto dell'Unione poiché i Trattati non stabiliscono che si possano seguire procedure diverse a seconda dell'importanza dell'atto da emanare. Era stato peraltro proposto di introdurre una gerarchia fra gli atti normativi al fine di semplificare l'adozione degli atti di minore rilievo. 

Con il Trattato di Lisbona è stato stabilito che gli «elementi essenziali» della disciplina di un settore debbano essere adottati con un atto legislativo (art. 290 Tfue), ma da ciò deriva soltanto la conseguenza che per modificare gli aspetti considerati non essenziali vi è la possibilità che un atto legislativo utilizzi lo strumento della delega.

Gli artt. 289 e 290 Tfue pongono infatti una distinzione fra gli atti legislativi, adottati «mediante procedura legislativa», e gli «atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo». 
L’art. 290 prospetta che gli atti non legislativi possono essere adottati dalla Commissione su delega contenuta in un atto legislativo; nel loro titolo devono essere indicati quali atti «delegati».
L'atto legislativo deve delimitare «esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega»; può inoltre stabilire alcune condizioni tra le quali anche il potere del Parlamento europeo o del Consiglio di revocare la delega.
L'art. 291 Tfue concerne invece l'eventuale emanazione di atti normativi di esecuzione. Se in linea generale gli atti dell'Unione e le norme da essi poste situano tutti allo stesso livello, ciò non significa che non esista nell'ordinamento dell'Unione una gerarchia tra le fonti.
Infatti il potere delle istituzioni di emanare atti normativi si fonda sui Trattati; il Tfue, nel descrivere gli atti normativi, non menziona le disposizioni dei Trattati, ma è implicito che le norme dei Trattati siano poste a un livello superiore rispetto a quelle prodotte dagli atti adottati dalle istituzioni. Ciò è del resto reso chiaro dal fatto che, ai sensi dell'art. 263 Tfue, la «violazione dei Trattati» costituisce un motivo di impugnazione degli atti delle istituzioni.
La stessa disposizione fa riferimento, accanto alla violazione dei Trattati, a quella di «qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione». 
Tale formula (già contenuta nell'art. 230 del Trattato Ce) ha consentito alla Corte di giustizia di individuare alcune fonti che si pongono a un livello intermedio fra i Trattati e gli atti delle istituzioni: in particolare, i principi generali, gli accordi internazionali che vincolano l'Unione e il diritto internazionale generale.


I Regolamenti

Venendo a considerare gli atti delle istituzioni, conviene menzionare innanzitutto una regola che si applica a tutti gli atti: quella della motivazione, che è imposta dall'art. 296 Tfue insieme con il «riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai Trattati». La motivazione è generalmente formulata nel preambolo dell'atto, che costituisce pertanto un elemento rilevante per l'interpretazione delle norme prodotte dallo stesso atto.

I regolamenti, che l'art. 288 Tfue descrive per primi, sono la forma più completa di normativa dell'Unione. 
Il regolamento è definito «obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri». I regolamenti, come dispone l'art. 297 Tfue, «sono pubblicati nella 'Gazzetta ufficiale dell'Unione europea'. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, nel ventesimo giorno successivo alla pubblicazione».Come ha indicato la sentenza Neumam l'entrata in vigore immediata non può essere disposta senza motivo.
Ciò significa che in linea generale le disposizioni del regolamento operano senza che occorra alcun atto di attuazione, dell'Unione o di uno Stato membro.
Il regolamento è di per sé idoneo a far sorgere, per le persone fisiche e giuridiche, diritti ed obblighi nei loro rapporti con gli Stati membri, le istituzioni dell'Unione o altre persone fisiche o giuridiche.
Rispetto ad alcuni regolamenti, vi può essere, tuttavia l’esigenza di una normativa di attuazione che, come si è visto, spetta in via generale agli Stati membri emanare, a meno che non siano «necessarie condizioni uniformi di esecuzione» (art. 291 Tfue).

Occorre allora che il legislatore statale provveda, in attuazione dell'obbligo degli Stati membri, sancito nell'art. 4, par. 3, Tue, di adottare «ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione».
La normativa statale che sia comunque necessaria per attuare un regolamento non deve tendere a sostituirsi ad esso.

Si manifesta così una netta differenza fra gli atti normativi direttamente applicabili (i regolamenti) e quelli che producono effetti diretti. Questi ultimi non vietano, ma anzi impongono, l'emanazione di una normativa statale conforme, mentre gli atti normativi direttamente applicabili implicano il divieto di emanare una tale normativa statale. Secondo la definizione contenuta nell'art. 288 Tfue, il regolamento ha altresì «portata generale».
Pur avendo la disposizione di un regolamento «per sua natura e portata un carattere normativo, in quanto si applica alla generalità degli operatori economici interessati, non può per questo escludersi che essa possa concernere individualmente alcuni di loro».
In altri casi, per quanto apparentemente astratto, il regolamento ha per destinatari una ristretta categoria di soggetti.


La circostanza che il regolamento sia ravvisato come un insieme di decisioni oppure che si tratti di un regolamento che riguardi specificamente certe persone fisiche o giuridiche incide poi sull'impugnabilità dell'atto. Pur non volendo attribuire rilievo decisivo ad aspetti formali, come l'intestazione dell'atto, la giurisprudenza della Corte di giustizia è restia a dare a un atto definito come regolamento una diversa qualificazione.



Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Adelina Adinolfi, G.G., 2014. Introduzione al diritto dell'Unione europea. 2nd ed. Roma: Laterza.