Diritto dell'Unione Europea: I Principi Generali

Il sistema delle fonti 


Le fonti del diritto dell'Unione europea comprendono i due Trattati istitutivi (TUE e TFUE) e gli atti ad essi equiparati, fra i quali la Carta dei diritti fondamentalii principi generaligli accordi che l'Unione conclude con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali, le norme di diritto internazionale generale vincolanti l'Unione e gli atti normativi che le istituzioni adottano in base ai Trattati.


Gli atti normativi dell'Unione (regolamenti, direttive e decisioni) sono delineati nell'art. 288 Tfue nello stesso modo in cui erano descritti nell'art. 249 del Trattato Ce.
Il TFUE definisce quali sono gli atti che le istituzioni dell'Unione possono adottare, senza enunciare alcuna gerarchia tra di essi. Ciò non significa che tutti gli atti normativi abbiano necessariamente lo stesso valore: essi lo hanno solo in via di principio.

L'esistenza di una gerarchia fra atti normativi si potrebbe in teoria prospettare anche quando fra due atti adottati nella stessa materia uno sia stato emanato con un procedimento meno gravoso. 
Questa ipotesi non è prevista nel diritto dell'Unione poiché i Trattati non stabiliscono che si possano seguire procedure diverse a seconda dell'importanza dell'atto da emanare. Era stato peraltro proposto di introdurre una gerarchia fra gli atti normativi al fine di semplificare l'adozione degli atti di minore rilievo. 

Con il Trattato di Lisbona è stato stabilito che gli «elementi essenziali» della disciplina di un settore debbano essere adottati con un atto legislativo (art. 290 Tfue), ma da ciò deriva soltanto la conseguenza che per modificare gli aspetti considerati non essenziali vi è la possibilità che un atto legislativo utilizzi lo strumento della delega.

Gli artt. 289 e 290 Tfue pongono infatti una distinzione fra gli atti legislativi, adottati «mediante procedura legislativa», e gli «atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo». 
L’art. 290 prospetta che gli atti non legislativi possono essere adottati dalla Commissione su delega contenuta in un atto legislativo; nel loro titolo devono essere indicati quali atti «delegati».
L'atto legislativo deve delimitare «esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega»; può inoltre stabilire alcune condizioni tra le quali anche il potere del Parlamento europeo o del Consiglio di revocare la delega.
L'art. 291 Tfue concerne invece l'eventuale emanazione di atti normativi di esecuzione. Se in linea generale gli atti dell'Unione e le norme da essi poste situano tutti allo stesso livello, ciò non significa che non esista nell'ordinamento dell'Unione una gerarchia tra le fonti.
Infatti il potere delle istituzioni di emanare atti normativi si fonda sui Trattati; il Tfue, nel descrivere gli atti normativi, non menziona le disposizioni dei Trattati, ma è implicito che le norme dei Trattati siano poste a un livello superiore rispetto a quelle prodotte dagli atti adottati dalle istituzioni. Ciò è del resto reso chiaro dal fatto che, ai sensi dell'art. 263 Tfue, la «violazione dei Trattati» costituisce un motivo di impugnazione degli atti delle istituzioni.
La stessa disposizione fa riferimento, accanto alla violazione dei Trattati, a quella di «qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione». 
Tale formula (già contenuta nell'art. 230 del Trattato Ce) ha consentito alla Corte di giustizia di individuare alcune fonti che si pongono a un livello intermedio fra i Trattati e gli atti delle istituzioni: in particolare, i principi generali, gli accordi internazionali che vincolano l'Unione e il diritto internazionale generale.


I principi generali

Un'altra fonte del diritto dell'Unione è costituita dai principi generali che trovano enunciazione soprattutto nella giurisprudenza della Corte di giustizia.
Nel Tfue un riferimento esplicito ai «principi generali comuni ai diritti degli Stati membri» è contenuto soltanto per la materia della responsabilità extracontrattuale dell'Unione (art. 340 Tfue); una formula simile è utilizzata, come vedremo, nell'art. 6, par. 3, Tue in tema di tutela dei diritti fondamentali.

Si è poi già ricordato come una base testuale si sia potuta rinvenire nell'art. 230 del Trattato Ce, ed è ora presente nell'art. 263 TFUE, che considera impugnabile un atto per violazione, oltre che degli stessi Trattati, «di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione».
I principi generali contribuiscono a dare elementi per interpretare le norme dell'Unione e per integrarne il contenuto. In quest'ultima direzione la Corte di giustizia ha proceduto con cautela, ricorrendo ai principi generali solo in presenza di una disciplina della materia già risultante da atti delle istituzioni. Soltanto allora, secondo l'espressione della sentenza Demirel (sent. 30 settembre 1987, causa 12/86, in «Raccolta» 1987, p. 3719), si verterebbe «nell'ambito del diritto comunitario».
Rispetto alla rilevanza dei principi generali sul piano dell'interpretazione conviene citare la sentenza AM & S (sent. 18 maggio 1982, causa 155/79, in «Raccolta», 1982, p. 1575) in tema di concorrenza.
Nel ricostruire i principi generali tratti dagli ordinamenti degli Stati membri la Corte di giustizia non ha generalmente cercato di individuare un nucleo comune a tutti gli ordinamenti, anche perché le sarebbe stato difficile estrarne un contenuto normativo di una qualche utilità.
La Corte appare piuttosto indirizzata a prendere ispirazione da alcuni ordinamenti interni, in particolare da quello tedesco, per delineare la regola che le appare più adatta per le ,esigenze della decisione.
Secondo quanto la Corte ha enunciato nella sentenza Hauer, sopra citata, «i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto, di cui essa garantisce l’osservanza; nel garantire la tutela di tali diritti essa è tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e non potrebbe, quindi, ammettere provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali Stati; i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo, cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto nell'ambito del diritto comunitario».

Come si è visto, a seguito del Trattato di Lisbona il contenuto della tutela dei diritti fondamentali è tratto innanzitutto dalla Carta di Nizza; resta, tuttavia, in base all'art. 6, par. 3, Tue il rilievo della Convenzione europea e delle tradizioni costituzionali comuni: è stabilito, infatti, che «i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali».
Se il riferimento ai principi generali non è così mutato, e i principi continueranno quindi verosimilmente a essere ricostruiti nel modo sopra descritto, la tutela dei diritti fondamentali non è posta, come per gli altri principi generali, a un livello intermedio fra i Trattati e gli atti delle istituzioni, ma, in quanto stabilita da una disposizione del Tue, è collocata allo stesso livello dei Trattati.