Diritti dell'Unione Europea: Il Principio di Sussidiarietà e il Principio della Proporzionalità

I Principi della Sussidiarietà e della Proporzionalità


Nelle materie nelle quali l'Unione non dispone di una competenza esclusiva il suo potere normativo deve essere esercitato in conformità al principio della sussidiarietà, enunciato dall'art. 5, par. 3, Tue, che è così formulato: «nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione».

In altri ordinamenti, come quello italiano, esso è stato generalmente inteso nel senso di valorizzare l’azione normativa regionale e locale rispetto a quella statale, sul presupposto dell'opportunità che le decisioni siano assunte al livello di governo più vicino ai cittadini. Nell'ordinamento dell'Unione europea il principio assume, invece, un valore diverso: esso
costituisce un limite alla possibilità dell'Unione di adottare atti normativi nelle materie che non sono di sua competenza esclusiva.
In sostanza, nel momento in cui si sono attribuite all'Unione più estese competenze, allo stesso tempo si è limitata la possibilità che queste vengano effettivamente esercitate poiché l'adozione di ogni atto normativo è condizionata alla sua «necessità», valutata attraverso i parametri del principio della sussidiarietà.


Come risulta dall'art. 5, par. 3, Tue, il principio della sussidiarietà non opera rispetto alle materie che rientrano nella competenza esclusiva dell'Unione. Anche in relazione a queste ultime vale però il diverso principio della proporzionalità, che è enunciato nel par. 4 dello stesso articolo ed è applicabile a qualsiasi materia di competenza dell'Unione: «In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si imitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati».

Quando una materia rientra nella competenza concorrente o parallela, i principi della sussidiarietà e della proporzionalità operano quindi entrambi nel senso di limitare l'esercizio, da parte dell’Unione, della propria competenza normativa.

La proporzionalità, come indica l'art. 5, par. 4, Tue, concerne sia i esercizio di un attività normativa dell'Unione sia le modalità seguite per svolgerla. Pertanto, il rispetto del principio della proporzionalità può richiedere, in ipotesi, che il Consiglio non emani una normativa inutile oppure che esso adotti un atto normativo che lasci maggiore libertà agli Stati membri .

Questo principio si è affermato nella giurisprudenza anzitutto con riferimento alle limitazioni imposte a persone fìsiche e giuridiche: ad esempio nella sentenza Hauer (sent. 13 dicembre 1979, causa 44/79, in «Raccolta», 1979, p. 3727) la Corte ha considerato compatibile col principio della proporzionalità un regolamento comunitario che stabiliva il divieto di impiantare nuovi vigneti poiché questa aveva un carattere solo temporaneo ed era giustificato da obiettivi di interesse generale.
Come si vede, il controllo circa il rispetto del principio della proporzionalità comporta per la Corte una valutazione molto significativa in ordine alle scelte politiche del legislatore dell'Unione, consentendole di verificare nel merito la congruenza tra gli obiettivi normativi e gli strumenti utilizzati per perseguirli.

L’accertamento circa la conformità di un'azione normativa ai principi della proporzionalità e della sussidiarietà può non essere agevole in concreto; in particolare, il principio della sussidiarietà implica una valutazione comparativa fra quello che gli Stati membri potrebbero fare per raggiungere un certo obiettivo e quello che invece è in grado di realizzare allo stesso fine l'Unione nell'esercizio delle sue competenze.
La verifica delle condizioni del principio presenta difficoltà, anche perché richiede una valutazione da svolgere in diverse prospettive, come quella politica ed economica, e implica senza dubbio un ampio spazio di apprezzamento discrezionale da parte delle istituzioni.
Al fine di agevolare l'applicazione dei principi in questione sono stati adottati dapprima un accordo interistituzionale (accordo 23 ottobre 1993 «per l'attuazione del principio di sussidiarietà», in «Bollettino delle Comunità europee», 1993, 10, p. 121) e poi, col Trattato di Amsterdam, un protocollo allegato al Trattato Ce.


Il Protocollo n. 2 allegato ai Trattati afferma ora che «ciascuna istituzione vigila in modo continuo sul rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità». Tale compito spetta anzitutto alla Commissione nell’elaborazione della proposta dell'atto normativo.
Un ruolo di controllo è affidato altresì ai parlamenti nazionali, sul presupposto che l'adozione di un atto dell'Unione non conforme al principio della sussidiarietà leda il potere di quest’ultimi, ciascun parlamento (o Camera, nei sistemi bicamerali) può, entro un termine di otto settimane dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo 
dell'Unione, inviare alle istituzioni politiche un «parere motivato» che esponga le ragioni per le quali ritiene che il progetto non sia conforme al principio della sussidiarietà. 

Ciascun parlamento nazionale dispone di due voti (nei sistemi bicamerali, ciascuna Camera esprime un voto). Qualora pareri motivati rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti il progetto deve essere riesaminato (è sufficiente un quarto dei voti allorché la proposta concerna la materia dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia).
L'istituzione o organo proponente può decidere di mantenere la proposta, modificarla o ritirarla, ma se decide di mantenerla deve motivare tale soluzione.


È inoltre richiesto dal Protocollo n. 2 che i progetti di atti legislativi siano «motivati con riguardo ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità» e accompagnati da una scheda che consenta di valutare il rispetto di tali principi. L'obbligo di motivazione ha verosimilmente un carattere funzionale rispetto al controllo sulla conformità delle proposte di atti a tali principi.
Non è tuttavia necessario che tale motivazione risulti espressamente nel testo dell'atto adottato dalle istituzioni.
La Corte di giustizia ha ritenuto, infatti, in relazione a una direttiva nella quale il principio della sussidiarietà non era menzionato, che il Parlamento e il Consiglio avevano comunque effettuato la valutazione da esso richiesta e «non può pretendersi che questo principio venga menzionato espressamente» (sent. 13 maggio 1997, Germania e. Parlamento e Consiglio, causa C-233/94, in «Raccolta», 1997, p. 1-2405).
Il Protocollo n. 2 stabilisce le forme di controllo sopra indicate, ma non dà un contributo significativo per superare eventuali divergenze fra le istituzioni in tema di applicazione del principio delia sussidiarietà. Esso non concerne affatto l'ipotesi in cui le divergenze si manifestino all'interno di un'istituzione, in particolare quando una minoranza invochi il principio in esame per opporsi all'adozione di un atto nell'ambito del Consiglio.


Il carattere eminentemente politico della valutazione relativa ana sussidiarietà ha suscitato dubbi in merito all'idoneità della Corte di giustizia ad effettuare un adeguato controllo sulla conformità degli atti a tale principio.
La Corte si ì limitata ad affermare, ad esempio, che una direttiva sul commerciò degli integratori alimentari fosse conforme al principio della sussidiarietà poiché la presenza di normative nazionali divergenti comportava degli «ostacoli agli scambi tra Stati membri e delle distorsioni della concorrenza relative a questi prodotti» (sent. 12 iuglio 2005, Alliance for Natural Health, cause riunite 154/04 e to/04, in «Raccolta», 2005, p. 1-6451).
Quindi un atto potrebbe risultare illegittimo quando l'istituzione che lo ha adottato abbia omesso di valutare il rispetto del principio oppure abbia, nel farlo, operato in modo irragionevole, eccedendo quel che si potrebbe chiamare un suo margine di apprezzamento per gli elementi più propriamente politici .
In relazione all'orientamento della Corte, più volte ricordato, nel senso di favorire l'integrazione europea, appare comunque difficile che essa giunga alla conclusione che un atto sia stato adottato in violazione del principio della sussidiarietà; per le stesse ragioni, sembra altresì improbabile che la Corte possa ritenere che un atto, in origine conforme al principio della sussidiarietà, sia diventato con esso incompatibile a motivo di circostanze sopravvenute dopo la sua adozione.
Il principio della sussidiarietà è stato più volte invocato dalla Commissione nel proporre al Consiglio l'abrogazione di atti precedentemente adottati.
La dichiarazione n. 18 ora prospetta tale eventualità riferendosi al caso in cui le istituzioni dell'Unione decidano di abrogare un atto «in particolare per assicurare meglio il rispetto costante dei principi di sussidiarietà e proporzionalità»; precisa che il Consiglio può
chiedere alla Commissione, su iniziativa di uno o più rappresentanti degli Stati membri, di presentare proposte per abrogare un atto legislativo.

Inoltre, come si è visto, il Tue e il Tfue potrebbero essere modificati, in base alla procedura di revisione, per ridurre le competenze attribuite all'Unione; anche in tal caso si potrebbe porre l'esigenza di abrogare atti che rientravano nell'ambito di materie «rinazionalizzate», a motivo di una sorta di «incompetenza sopravvenuta» dell'Unione. Una particolare forma di controllo da parte dei parlamenti nazionali è prevista dal TFUE: qualora un parlamento nazionale comunichi la sua opposizione a una proposta della Commissione volta a regolare aspetti del diritto di famiglia aventi implicazioni transnazionali «la decisione non è adottata» (art. 81, par. 3). 



Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Adelina Adinolfi, G.G., 2014. Introduzione al diritto dell'Unione europea. 2nd ed. Roma: Laterza.