Diritto Costituzionale: I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato


I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato


La posizione di terzietà in cui operano le Corti costituzionali - siano esse poste al vertice della magistratura ordinaria, oppure configurate quali organi ad hoc  -  ha suggerito di conferire loro anche una serie di altre funzioni che richiedono un ruolo arbitrale.
Fra esse, vi sono in primo luogo quelle riguardanti i conflitti tra organi o «poteri» dello Stato: di solito a individuarli provvede direttamente la Costituzione o la legge, onde evitare ogni incertezza circa l'estensione della competenza del Tribunale costituzionale; e non di rado, sono contemplati tra i conflitti giustiziabili pure quelli tra Parlamento e Governo.

Tra i compiti che l'art. 134 della Cost. affida alla Corte costituzionale, compiti diversi dal controllo di costituzionalità delle leggi, compare il giudizio «sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato»

Un'esperienza ormai matura - sono oltre cento le decisioni in proposito - consente di dare risposta agli interrogativi inizialmente sollevati dalla dottrina, i quali concernono, nell'ordine: 

a) la legittimazione (chi può instaurare un conflitto o resistervi?);
b) l'oggetto del conflitto (che tipo di atti o di comportamenti è idoneo a ledere la sfera di attribuzioni di un potere dello Stato?); 
c) gli effetti della decisione (chi è vincolato dalla pronuncia?).



La disciplina legislativa che attua la Costituzione è scarna, e poche sono le indicazioni che offre.

a) Circa il problema dei soggetti legittimati, l'art. 37, c. 1,l. n. 87/1953 afferma che «Il conflitto tra poteri dello Stato è risoluto dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui  appartengono [...]».
Non viene dunque definito il significato di «potere». Nel linguaggio del diritto, della filosofia politica, delle dottrine politiche, è quasi d'obbligo fare riferimento alla definizione di Montesquieu, secondo il quale i poteri sono il legislativo, l'esecutivo, il giudiziario.
Ci si chiedeva ad es. come potesse essere inquadrata la posizione di organi quali il Presidente della Repubblica o la stessa Corte costituzionale e come considerare la magistratura, definita «ordine» dall'art. 104, c. 1,Cost., e caratterizzata dall'assenza di un centro unitario cui imputare la responsabilità delle sue decisioni.

A queste e ad altre domande ha risposto la stessa Corte, oltre che gli studiosi, dilatando il significato di «potere dello Stato» abilitato a «manifestare in via definitiva la volontà del potere [...]». 
Riservandosi di individuare «caso per caso, alla stregua dell'ordinamento funzionale di ciascun potere e della posizione assegnata dalle norme costituzionali ai diversi organi che lo compongono, quale tra essi sia competente a dichiararne definitivamente la volontà» . Quanto al potere legislativo, visto che esso è esercitato da organi diversi (e considerando che il Parlamento svolge anche altre funzioni, come quella regolamentare, ispettiva, di indirizzo, di controllo), sono legittimate le commissioni parlamentari di inchiesta e i Presidenti di ciascuna Camera, previa delibera dell'Assemblea (ord. n. 150/1980 e sent. n. 129/1981). Alla stessa stregua, possono esserlo altresì, ad es., il Parlamento in seduta comune (ord. n. 45/1983), le singole Camere (ord. n. 150/1980, sentt. nn. 129/1981 e 1150/1988) o altri organi interni a ciascuna Camera (ad es., là giunta per le elezioni). 
Resta per ora (quantomeno) non precluso, alla luce della giurisprudenza, il conflitto che veda parte un singolo parlamentare.
Riguardo all'esecutivo, la Corte ha negato che esso possa essere considerato un «potere diffuso», avendo il suo vertice nell'intero Governo .
Oltre ad organi appartenenti ai tradizionali poteri, la Corte ha via via consentito l'instaurazione di giudizi da parte di (o ai quali resistevano): Presidente della Repubblica, Corte dei conti in sede di controllo, CSM, la stessa Corte costituzionale.


b) Secondo l'art. 37, c. 1,l. n. 87/1953, compete alla Corte costituzionale la
«delimitazione della sfera di attribuzione determinata per i vari poteri da norme costituzionali». 
Inoltre, ai sensi dell'art. 38, essa dichiara «il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione e, ove sia stato emanato un atto viziato da incompetenza, lo annulla». Se ne arguisce che sono ammissibili conflitti pure in assenza di un atto, c.d. virtuali, determinati da meri comportamenti.

Nel conflitto possono essere lamentati due tipi di lesioni
- l'usurpazione, per la quale una parte rivendica il potere da altri esercitato (si parla infatti di vindicatio potestatis); 
- oppure la menomazione, ovvero l'uso scorretto del potere da parte del suo titolare, tale da vulnerare la sfera di competenza di altri .
La sfera di attribuzioni lesa deve essere presidiata - recita l'art. 37 della 1. n. 87/1953 - da «norme costituzionali»: non dunque da «disposizioni costituzionali>.
 L interpretazione sia della dottrina, sia della Corte costituzionale, è stata estensiva in proposito: rilevato che la disciplina stabilita direttamente dalla Costituzione sulle competenze dei vari «poteri dello Stato», così come individuati dalla Corte, è scarna, vi si ricomprendono, da un lato, le consuetudini costituzionali (ord. n. 150/1980, sent. n. 129/1981), dall'altro, le leggi attuative della Costituzione, persino quando sia l'istituzione di un organo, sia le modalità di funzionamento sono interamente disciplinate dalla legge .


c) Le norme processuali non stabiliscono alcun termine per proporre l'atto introduttivo del giudizio, purché sussista l'interesse a ricorrere
Dichiarato, in una prima fase, ammissibile il ricorso (mediante un'ordinanza), la Corte, come abbiamo visto, dichiara a quale potere spettano le attribuzioni in contestazione.
L'annullamento dell atto dipende invece da una duplice eventualità: che atto ci sia (come si registra nella prassi sinora maturata) e che esso venga giudicato dalla Corte invasivo o menomativo delle altrui competenze.


Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Pecoraro, Reposo, Rinella, Scarciglia, Volpi, 2009. Diritto Costituzionale e Pubblico. 3rd ed. Torino: Giappichelli Editore.