Diritto Costituzionale: tipologie di Referendum in Italia



I referendum in Italia possono avere le caratteristiche di : 
 - costituzionale, legislativo o amministrativo, a seconda della natura dell'atto sottoposto al voto popolare, 
-  obbligatorio o facoltativo, a  seconda che si svolga di diritto o solo su iniziativa dei soggetti legittimatiti, 
 attivo o passivo, a seconda che l'iniziativa provenga da una frazione del corpo elettorale o da un organo pubblico, 
-  preventivo o successivo, a seconda che preceda o segua l'entrata in vigore dell'atto che ne costituisce l' oggetto, 
-  decisionale o consultivo, seconda che abbia efficacia giuridicamente vincolante o meno.

La Costituzione prevede come istituti fondamentali  di democrazia diretta le diverse ipotesi di referendum previste  : abrogativo (art. 75), costituzionale (art. 138), territoriale (art. 132 c. 2), regionale (art. 123, c. 1 c. 3).


Il referendum abrogativo:

Il referendum abrogativo è legislativo, riguardando l'intero testo o una parte di una legge o di un atto avente valore di legge, facoltativo e attivo, potendo essere chiesto da 500.000 elettori o cinque Consigli regionali, successivo, avendo ad oggetto un atto già in vigore, decisionale con effetto giuridico meramente abrogativo.
Al referendum abrogativo, così come a quello costituzionale e a quelli territoriali, si è data attuazione in grave ritardo, con la l. n. 352/1970
Il procedimento referendario, disciplinato dal Titolo II della legge citata , può distinguersi in quattro fasi
1preparatoria,2 di controllo, 3costitutiva, 4dichiarativa del risultato.

 1 - Nell'ipotesi di iniziativa popolare spetta ad un Comitato promotore di dieci cittadini-elettori, mediante previa comunicazione alla Corte di Cassazione, dare avvio alla raccolta delle firme, da effettuarsi in appositi fogli contenenti i termini del quesito.
 - Nell'ipotesi di iniziativa regionale è un Consiglio regionale i tarsi promotore con delibera adottata a maggioranza assoluta; successivamente la richiesta viene presentata alla Corte di Cassazione dai delegati designati da almeno cinque Consigli regionali. (Le domande devono essere depositate dal 1 gennaio al 30 settembre di ogni anno).

 2   La fase successiva si articola in un duplice controllo preventivo sulla legittimità e sulla ammissibilità del quesito referendario. Il primo è affidato all'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, composto dai tre presidenti di sezione della Corte più anziani e dai tre consiglieri più anziani di ciascuna sezione(entro il 15 dicembre). Il controllo sull'ammissibilità, ed in particolare sulla conformità della richiesta all'art. 15, e. 2, Cost., che indica le materie sottratte al referendum abrogativo, è stato attribuito alla Corte costituzionale dall'art. 2 della 1. cost. n. 1/1953 .

3      Qualora il controllo abbia esito positivo, prende avvio la fase costitutiva. L'indizione del referendum in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno viene decretata dal Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri. 
      Prima della data fissata si può verificare la sospensione del referendum in caso di scioglimento anticipato delle Camere o la sua cessazione nell'ipotesi che sia intervenuta l'abrogazione dell'atto sottoposto a referendum. Segue la votazione popolare, nella quale i cittadini-elettori della Camera dei deputati si pronunciano con un «sì» o con un «no» sulla domanda di abrogazione. La proposta referendaria viene approvata solo se ha raggiunto il duplice quorum previsto dall'art. 75,c. 4, Cost, e quindi se al abbia partecipato al voto la maggioranza degli aventi diritto o e se abbia ottenuto la maggioranza dei voti validamente espressi.

4       La fase finale consiste nella proclamazione del risultato. Qualora l'esito del voto sia contrario all'abrogazione, il Ministro della giustizia cura la pubblicazione del risultato nella Gazzetta ufficiale e ciò produce l'effetto di inibire la ripresentazione di una richiesta referendaria sullo stesso oggetto per cinque anni.


Il referendum costituzionale:

Il referendum previsto dall'art. 138 Cost, si configura come costituzionale, avendo per oggetto un progetto di legge costituzionale o di revisione costituzionale, facoltativo ad iniziativa mista (oltre che di 500.000 elettori e cinque Consigli regionali, didi 1/5 dei membri di una Camera), eventuale, in quanto può essere richiesto solo se la maggioranza raggiunta nelle Camere in sede di seconda deliberazione sia inferiore ai 2/3 dei componenti,  preventivo, costituendo una fase del procedimento di approvazione di un atto, decisionale, dal momento che il suo esito permette l'entrata in vigore o all'opposto determina la decadenza del progetto approvato dalle Camere.
E’ preferibile ritenere che la titolarita’ spetti al Parlamento  e che l’eventuale intervento o popolare assuma una valenza di tipo oppositivo a favore delle minoranze che non condividono il progetto approvatole Camere , questo perché il popolo puo’ richiedere referendum costituzionale solo nel caso in cui la legge non sia stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti( art.138 Cost.)

Il procedimento è disciplinato dal Titolo I della già citata l. n. 352/1970 in modo analogo a quello del referendum abrogativo, ma con alcune differenze che vale la pena sottolineare. Nella fase dell'iniziativa la richiesta dei soggetti legittimati deve avvenire entro tre mesi dalla pubblicazione del progetto approvato dalle Camere nella  Gazzetta ufficiale, che è "anomala" perché serve non a far entrare in vigore la legge, ma a portare a conoscenza degli interessati il progetto.
Il controllo è interamente riservato all'Ufficio centrale per il referendum che decide con ordinanza entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta, non essendo prevista alcuna verifica dell'ammissibilità del referendum.
Il referendum viene indetto con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, entro 60 giorni dalla comunicazione  dell'ordinanza che lo ha dichiarato legittimo.
La votazione è comunque valida indipendentemente dal numero degli elettori partecipanti.
La proclamazione del risultato viene compiuta dall'Ufficio centrale: se il progetto è approvato il Presidente della Repubblica procede alla promulgazione della legge; se è respinto, si determina la decadenza del progetto deliberato dalle Camere.

Fino al 1970, in attesa dell attuazione legislativa del referendum, le leggi costituzionali dovevano necessariamente essere approvate con la maggioranza dei 2/3. Successivamente quasi tutte le leggi costituzionali sono state approvate da un ampia maggioranza. Fino ad oggi vi sono stati due referendum costituzionali, entrambi derivanti dal fatto che le leggi di revisione erano state approvate dalla sola maggioranza assoluta delle Camere. Il 7 ottobre 2001 il progetto di revisione del Titolo V della II Parte della Costituzione è stato approvato dal corpo elettorale . Al contrario il 25-26 giugno 2006 il progetto di revisione di quasi tutta la II Parte della Costituzione è stato bocciato dal corpo elettorale .


I referendum territoriali:

La Costituzione prevede il ricorso a due ipotesi di referendum territoriale:
-      -  il referendum sulla fusione di Regioni o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti su richiesta dei Consigli comunali che rappresentino almeno 1/3 delle popolazioni interessate (art. 132, c.1)
-      - il referendum sul passaggio di Province e Comuni da una Regione ad un'altra (art. 132, c. 2).Stabilisce, inoltre, che le Regioni debbano sentire le popolazioni interessate per l'istituzione di nuovi Comuni o la modificazione delle loro circoscrizioni e denominazioni (art. 133, c. 2).

Nella prima ipotesi infatti occorrono il voto favorevole della maggioranza delle popolazioni interessate ed una legge costituzionale, il che implica che dopo l'approvazione delle due Camere con una maggioranza inferiore ai 2/3 possa  essere chiesto un referendum costituzionale che coinvolga l'intero corpo elettorale nazionale. Nella seconda è richiesta la stessa maggioranza, ma è sufficiente una legge ordinaria dello Stato.


I referendum regionali e locali:

L'art. 123 Cost, prevede due diversi tipi di referendum regionale
- Il primo, disciplinato dal c. 3, è il referendum sul nuovo statuto che ogni Regione ad autonomia ordinaria dovrà darsi con il procedimento rinforzato previsto dal c. 2, qualora entro tre mesi dalla pubblicazione ne faccia richiesta 1/50 degli elettori della Regione o 1/5 dei componenti il Consiglio regionale.
- Il secondo tipo di referendum è quello che, ai sensi dell'art. 123, c. 1 Cost deve essere regolato dagli statuti regionali, potendo riguardare sia le leggi sia gli atti amministrativi della Regione e ed assumere diversa natura (abrogativa, propositiva o consultiva).



Il referendum di indirizzo sull'Unione europea:

In base alla 1. cost. n. 2/1989 si è svolto il 18 giugno 1989 un referendum di indirizzo, in concomitanza con il rinnovo della rappresentanza italiana nel Parlamento europeo, con il quale si chiedeva al corpo elettorale se fosse favorevole «alla trasformazione delle Comunità europee in una effettiva Unione, dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento» e ad affidare al Parlamento europeo il compito di redigere un progetto di Costituzione europea.
In realtà il referendum in questione appariva più come consultivo che di indirizzo, essendo privo di efficacia giuridica vincolante nei confronti di un organo appartenente ad un ordinamento diverso da quello italiano.
In definitiva si è trattato di un referendum ad oggetto impossibile e a forte valenza plebiscitaria, dato l'accordo della quasi unanimità del Parlamento italiano sul suo oggetto ed il successivo esito della consultazione (l’88,1% di voti favorevoli).
(referendum non appartenente all’ordinamento costituzionale dato che fu un ipotesi singola di deroga della Costituzione vigente).

Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Pecoraro, Reposo, Rinella, Scarciglia, Volpi, 2009. Diritto Costituzionale e Pubblico. 3rd ed. Torino: Giappichelli Editore.