Diritto Costituzionale: riforma del Titolo V della Costituzione


 La riforma del 2001 e le sue contraddizioni:

Il generale consenso sull'urgenza di una riforma del Titolo V della Cost, nasceva dalla constatazione del fallimento del progetto originario.
 La confusione tra legittimità e merito che si era venuta producendo era causata dalla fragilità degli elementi fissati nel testo costituzionale per la distinzione delle attribuzioni rispettive dello Stato e delle Regioni, distinzione che peraltro doveva essere mantenuta rigida, essendo costituzionalmente garantita e vigilata dalla Corte costituzionale.

La riforma introdotta dalla legge cost. 3/2001, pur innovando profondamente il complesso dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, sembra ignorare le cause dell'insuccesso dell'assetto costituzionale originario.
Spariscono gli indici più eclatanti della superiorità dell'ordinamento giuridico statale e della prevalenza dell'interesse nazionale - lo Stato è relegato ad essere uno, anzi l'ultimo, degli elementi costituitivi della Repubblica (art. 114).

Ad essere enumerate nell'art 117 sono le competenze legislative dello Stato, mentre la clausole residuale opera a favore delle Regioni;
 il controllo preventivo sulle leggi regionali viene "declassato" a mera impugnazione diretta delle leggi già in vigore (art. 127) - ma non vengono rimosse le cause della debolezza del disegno originale.


Si considerino i seguenti aspetti:
    
    a)    Gli elenchi delle materie costituiscono ancorà lo strumento essenziale con cui si pretende di delimitare le sfere di attribuzione legislativa
     Siccome ora le materie elencate indicano, non più le competenze regionali, ma quelle assegnate allo Stato in via esclusiva o concorrente le "etichette" usate sono in larghissima parte inedite, dato che le materie elencate dal "vecchio" art. 117 sono ormai tutte o quasi da ritenersi assorbite nel novero indefinito delle competenze attribuite in via residuale alle regioni (art. 117.4).

Alcune delle etichette impiegate dall'art. 117 non rinviano affatto a precise strutture amministrative, ma indicano semmai obiettivi (la tutela della concorrenza, per esempio) o dimensioni non predefinibili di intervento legislativo (i "livelli essenziali" delle prestazioni pubbliche; il "governo del territorio"; gli ordini professionali) prive di un preciso riferimento amministrativo-burocratico. Sono, insomma, etichette che non possono essere incollate su contenuti o su contenitori precisi.


   b)   la distinzione tra "norma di principio" e "norma di dettaglio" resta l'unico strumento con cui si possono distinguere le competenze dello Stato e delle Regioni nelle materie concorrenti  .
   
   c)    la cancellazione di qualsiasi accenno all'"interesse nazionale" dal testo costituzionale non cancella però il fondamento più profondo della prevalenza delle esigenze unitarie sulle ragioni dell'autonomia, cioè di quelle "esigenze di carattere unitario"..che - come ha affermato a suo tempo la Corte costituzionale - " trovano formale e solenne riconoscimento nell'art. 5 della Costituzione".
La cura delle esigenze unitarie, secondo  gli insegnamenti della Corte, si attua anzitutto "attraverso la esplicita enunciazione dei 'principi fondamentali, di cui allo stesso art. 117". Ma, a prescindere dall'ambiguità insita in ogni rinvio alla definizione in via legislativa dei princìpi fondamentali, di cui già si è detto, va comunque osservato che, dopo la riforma, lo strumento dei "princìpi fondamentali" resta disponibile solo per le materie "concorrenti".

Il nuovo Titolo V ha "dimenticato" il problema del coordinamento e della collaborazione; del dittico "supremazia - collaborazione" ha preso in considerazione la prima parte, per attenuarne la portata, ma ha del tutto trascurato la seconda.
Aver tolto ogni menzione dell'interesse nazionale e aver dimenticato ogni accenno alla collaborazione e al coordinamento non aiuta a risolvere giuridicamente il problema e scarica nuovamente sulla Corte costituzionale il peso di scrivere i troppi tratti mancanti al disegno costituzionale.



La potestà esclusiva dello Stato rivista dalla giurisprudenza costituzionale:

La riscrittura intrapresa dalla Corte costituzionale ha iniziato dalle materie "esclusive" dell'art. 117.2. Come là dottrina aveva anticipato, era necessario distinguere tra "materie" e "non materie".
La Corte costituzionale ha imboccato immediatamente la stessa strada, affermando chiaramente che non tutte le materie sono realmente delle materie: "non tutti gli ambiti materiali specificati nel secondo comma dell'art. 117 possono, in quanto tali, configurarsi come "materie" in senso stretto» .
La distinzione tra "ambito materiale" e "materia" separa le etichette "vuote" da quelle che indicano contenuti tangibili.
Il fatto è però che, già nei primi anni di giurisprudenza applicativa del nuovo assetto costituzionale, la Corte costituzionale ha polverizzato, etichetta dopo etichetta, le materie, i "contenitori". Già nella prima sentenza della serie, la sent. 282/2002, la Corte ha immediatamente segnato la strada, spiegando che  i "livelli essenziali" non indicano "una 'materia' in senso stretto", ma "una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie" quindi una "materia trasversale".

L'aspetto di maggior interesse è che la Corte abbia  adottato una prospettiva finalistica per individuare la "materia" in cui ricade la disposizione legislativa in discussione: "l'inquadramento in una materia piuttosto che in un'altra deve riguardare la ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e nei suoi aspetti fondamentali,, non anche aspetti marginali o effetti riflessi dell'applicazione della norma" .

Le conseguenza sono duplici:

a)    anzitutto, se è attraverso la prospettiva "teleologica", "finalistica", degli interessi che si procede dalla legge impugnata "verso" la materia di imputazione, è chiaro che diviene assai probabile scoprire in pressoché ogni materia il suo contenuto "finalistico”.
b)   in secondo luogo, se la materia viene individuata in base al fine, alla ratio della disposizione contestata, la legittimità della disposizione stessa finisce con dipendere dal nesso di strumentala di essa con il suo fine, ossia dal giudizio di ragionevolezza, congruità e proporzionalità.
Difficile è poi che una legge o una disposizione sia ispirata da un unico obiettivo. 
Il criterio finalistico può concorrere però ad individuare la materia più direttamente coinvolta, attraverso l'impiego di un "criterio di prevalenza", di   cui la Corte tende a far uso sempre più frequente. Si tratta di valutare se il "nucleo essenziale" della disposizione in questione, ovviamente concepito in termini di "interessi" e di finalità perseguiti, ricada o meno in una determinata materia.

Ma non sempre l'intreccio delle competenze può consentire di individuare un interesse dominante e quindi la materia prevalente. In questi casi anche la competenza esclusiva dello Stato deve subire dei temperamenti. Due sono le vie indicate dalla Corte costituzionale.
- La prima è la leale collaborazione. Essa però è prescritta come "reciproco coinvolgimento istituzionale" e "necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale"sul piano delle attività amministrative previste dalle leggi.

- Invece, Quando la legge statale affronta oggetti su cui si registra un'interferenza tra più interessi, e perciò una sovrapposizione di competenze statali e regionali, senza che sia possibile determinare quale sia la competenza prevalente, la legge statale e la legge regionale si trovano in una situazione di oggettiva concorrenza.Cio è particolarmente evidente quando entrano in gioco le "materie trasversali"
Muovendo da una sua competenza esclusiva, la legge dello Stato detta norme che si proiettano su materie concorrenti od anche residuali, ma non possono paralizzare la legislazione regionale o sottoporla ad una disciplina "marcatamente dettagliata".
 Le Regioni potranno emanare la propria disciplina legislativa trovando nella legge dello Stato il solo limite dei "principi fondamentali". Anzi, non è affatto escluso che le Regioni, movendo dalle proprie competenze, dettino norme che ricadono anche nelle materie esclusive dello Stato.
 Le "materie trasversali" portano lo Stato a "invadere" ambiti materiali regionali, ma consentono altresì alle Regioni, Muovendo dalle attribuzioni loro riconosciute dalla Costituzione, di emanare leggi che oltrepassano la membrana che avvolge le competenze statali, anche se esse sono definite "esclusive". Il che vuol semplicemente dire che quelle competenze non sono più esclusive.



La potestà concorrente e l'attuazione delle norme comunitarie:

La riforma del 2001 non ha cambiato la struttura della potestà concorrente, che resta basata sull'equivoca distinzione tra norma di principio e norme di dettaglio
Il nuovo art. 117.3 elenca le materie espressamente definite "di legislazione concorrente", precisando che in esse "spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".

Naturalmente spetta alla Corte costituzionale chiarire quando ci si trovi davanti ad una norma di principio e quando la disciplina sia invece di dettaglio.
In positivo, è riconosciuta come principio la norma procedurale che contenga "una delimitazione di ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori", oppure la nozione definita dalla legge dello Stato.

Al solito, poi, nella fase di attuazione del diritto comunitario le maglie della legislazione statale si possono ulteriormente stringere, potendosi "di fatto richiedere una peculiare articolazione del rapporto norme di principio-norme di dettaglio", per esempio al fine di garantire "l'esistenza di un unitario procedimento sull'intero territorio nazionale, caratterizzato, inoltre, da regole che ne consentano una conclusione in tempi brevi.

Proprio la disciplina dei rapporti tra fonti statali e fonti regionali mostra come nel nostro ordinamento permanga, anche dopo la riforma del Titolo V, il principio di cedevolezza e di preferenza per    la legge regionale. Non c'è affatto da stupirsene, perché quei principi sono stati delineati dalla giurisprudenza costituzionale in risposta ad un problema che la riforma non ha affrontato: come garantire allo Stato che le proprie leggi di riforma si applichino anche laddove le Regioni non adeguino ad esse il proprio ordinamento.
Se si prendesse alla lettera l'art. 117.3 Cost., si dovrebbe ritenere che nelle materie concorrenti allo Stato competa soltanto di emanare disposizioni "di principio":ma queste non potrebbero sostituirsi alle precedenti leggi regionali disciplinanti la materia in dettaglio.
La soluzione, al solito, è stata elaborata dalla Corte costituzionale   per cui "le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse".



 L'interpretazione delle materie e la potestà residuale:

L'interpretazione  delle   "etichette"   delle materie concorrenti non è certo meno ardua della ricostruzione delle materie "esclusive".
Ci si è limitati, in attuazione parzialissima della delega contenuti nella legge 131/2003, ad emanare tre decreti di "Ricognizione dei principi fondamentali" in tre materie concorrenti, le "professioni", '"armonizzazione dei bilanci pubblici" e le "banche di carattere regionale": la lettura di tali decreti ne testimonia la sostanziale inutilità.
La Corte ha privilegiato le materie "nominate" rispetto a quelle "innominate".
La premessa, per altro indiscutibile, è che non ogni "oggetto" che non sia espessamente elencato tra le materie "esclusive" o "concorrenti" è di per sé attribuibile alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
La Corte ha proceduto in direzione diametralmente opposta, dilatando l'area di riferimento sia delle materie "esclusive" che di quelle "concorrenti" ed applicando anche a queste seconde quei criteri di interpretazione teleologica e di prevalenza di un interesse sull'altro che abbiamo già visto applicati alle prime.
Il risultato è stato anzitutto il rigonfiamento della portata di etichette  nuove   come il  governo del territorio   sino a ricomprendervi materie "vecchie" come l'urbanistica e l’edilizia residenziale.
Anche alcune "materie del vecchio art. 117 sono state derubricate a "non-materie": è quanto è accaduto ai lavori pubblici, che la Corte ridefinisce come "ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti.
Ma il tentativo di elencare "materie" di competenza residuale delle Regioni è  di ben scarsa utilità. La "residualità" rappresenta, più che un determinato novero di materie, una tecnica di individuazione dei livelli e degli ambiti di competenza: solo attraverso una progressiva restrizione dell'incidenza di altri interessi (e perciò di altre "materie") sull'oggetto in discussione si può arrivare ad affermare che sussista una "materia" di competenza residuale delle Regioni.



 Gli effetti del principio di sussidiarietà:

La "chiamata in sussidiarietà" è una possibilità riconosciuta allo Stato dalla nota sent. 303/2003.
In nessun sistema regionale o federale - spiega la Corte - può mancare un congegno costituzionale che consenta di perseguire "istanze unitarie" derogando al normale ordine delle competenze quando occorrano circostanze che richiedono unificazione delle decisioni e coordinamento dei livelli di governo (principio di unità: art. 5 Cost).

Questo meccanismo è individuato dalla Corte nel principio di sussidiarietà: esso è affermato dall'art. 118 con riferimento alle sole funzioni amministrative, e consente allo Stato di attrarre compiti che non siano adeguatamente (principio di adeguatezza) esercitabili a livello regionale (o sub-regionale); ma il principio di legalità impone che le funzioni amministrative debbano fondarsi su un'apposita norma di legge, che attribuisca e regoli la funzione stessa.
Per cui il principio di sussidiarietà autorizza lo Stato a emanare norme legislative che attribuiscano allo Stato stesso e disciplinino lo svolgimento di quelle competenze amministrative che altrimenti, in base al riparto costituzionale delle funzioni, non gli spetterebbero ;ciò è tollerabile se e soltanto se le funzioni attratte siano proporzionate alle esigenze unitarie che ispirano la legge (principio di proporzionalità) e se la legge statale coinvolga le Regioni o la Regione interessata nella co-decisione degli interventi, attraverso procedure di intesa (principio di leale cooperazione).

C’è da aggiungere però che la "chiamata in sussidiarietà" si pone a sua volta come strumento "residuale": entra in gioco quando la riserva statale di funzioni amministrative non sia giustificabile  in nome di altre materie "trasversali”.



La ripartizione della potestà regolamentare e l'autonomia regolamentare degli enti locali :

L'art. 117.6 Cost, ha disegnato un parallelismo tra la potestà legislativa e quella regolamentare: per questo tema si rinvia al VII 3.

Ma l'art. 117.6 introduce un'ulteriore complicazione per l'interprete, che si annida nella clausola "salva delega alle Regioni" con cui si limita il parallelo tra la potestà legislativa esclusiva e la potestà regolamentare dello Stato.
La lettura prevalente in dottrina interpreta la clausola nel senso che essa alluderebbe all ipotesi di una legge dello Stato che, in materia di competenza esclusiva, delega alle regioni il compito di attuarla in via regolamentare(mentre le funzioni amministrative potrebbero invece essere allocate ad altro livello, in base al principio di sussidiarietà).

Il problema delicato che si pone in questi casi è come conciliare la competenza delle diverse fonti: perché, se lo Stato conferisce alla Regione una determinata funzione amministrativa, questa probabilmente ha bisogno di essere disciplinata (per i profili organizzativi, procedurali, finanziari ecc.) dalla legge regionale (è un effetto del principio di legalità); sicché la legge regionale potrebbe trovarsi in concorso non solo con la legge statale che le conferisce la funzione (e che è sicuramente prevalente su di essa), ma anche con il regolamento statale eventualmente emanato per integrarne la disciplina.
 Ecco che allora il "salva delega" dell'art. 117.6 Cost, assumerebbe una precisa funzione regolatrice del concorso tra le fonti: se lo Stato conferisce alle regioni determinate funzioni amministrative in materie di sua competenza esclusiva, allora su di esse perde il potere di disciplinarle con regolamento, perché ciò che non è già regolato dalla legge dello Stato resta necessariamente affidato alla disciplina (legislativa o regolamentare) della Regione. Ma questa è, appunto, solo ma possibile interpretazione.