Diritto Costituzionale: La formazione del Governo



La formazione del Governo si presenta come un procedimento complesso,
disciplinato in parte da norme costituzionali, ma soprattutto da regole consuetudinarie e convenzionali, il quale si distingue in tre fasi: preparatoria, costitutiva, integrativa dell'efficacia:

- La fase preparatoria:

La fase preparatoria comprende l'insieme degli atti che precedono la nomina e si svolge in base a regole non scritte di tipo consuetudinario o convenzionale. 
Il primo degli atti preparatori è rappresentato dalle consultazioni, mediante le quali il Presidente della Repubblica deve individuare la personalità che nel contesto politico-parlamentare appare come la più adeguata a formare il nuovo Governo
Le consultazioni possono essere divise in due categorie: 
- quelle necessarie dei Presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari di partito e dei Presidenti delle Camere, volte ad avere un quadro esauriente della situazione politico-parlamentare e dell'atteggiamento delle diverse forze politiche ai fini della formazione della maggioranza;
 - e quelle eventuali di alcune personalità, come gli ex Presidenti della Repubblica e gli ex Presidenti del Consiglio, che hanno carattere meramente indicativo e possono anche mancare.

Dopo le consultazioni il Presidente conferisce l'incarico di formare il Governo ad una personalità che accetta con riserva. La fase preparatoria si conclude con lo scioglimento della riserva in senso positivo o negativo, a seconda che l'incaricato si dichiari in grado o meno di formare il Governo.
Secondo qualche autore il mutamento dei sistemi elettorali e la sostanziale indicazione della maggioranza di governo e del suo leader da parte del corpo elettorale comporterebbero la soppressione delle consultazioni e dello sdoppiamento tra incarico e nomina (Chiola).

- La fase costitutiva:

Nell'ipotesi di scioglimento positivo della riserva da parte del Presidente incaricato, il Capo dello Stato emana tre decreti presidenziali:
-  quello di nomina del Presidente del Consiglio
- quello di nomina dei Ministri
- quello di accettazione delle dimissioni del Governo uscente, che è restato in carica per lo svolgimento dell'ordinaria amministrazione.

 Si è discusso in passato se il decreto di nomina del Presidente del Consiglio  dovesse essere controfirmato da quello entrante o da quello uscente, ma la prima ipotesi è stata confermata dalla prassi e successivamente dall'art. 1, e. 2 l n. 400/1988, il quale ha stabilito che il nuovo Presidente del Consiglio controfirmi anche il decreto di accettazione delle dimissioni del precedente Governo, oltre che, come è ovvio essendone il proponente, quelli di nomina dei singoli Ministri.

- La fase integrativa dell'efficacia:

Alla nomina del Governo succede il giuramento dei suoi componenti, che avviene nelle mani del Presidente della Repubblica. Ai sensi dell'art. 93 Cost. solo con il giuramento il nuovo Governo entra in funzione e quindi viene meno il Governo precedente. 
Di conseguenza da questo momento decorre il termine di dieci giorni entro il quale il Governo deve presentarsi di fronte alle Camere per ottenere la fiducia (art. 94, c. 3, Cost.)
Diverse sono le opinioni circa i poteri del Governo in attesa di fiducia. 
 Appare preferibile una tesi  secondo cui il Governo potrebbe compiere oltre agli atti di ordinaria amministrazione, anche quelli improrogabili e urgenti o che costituiscono attuazione di adempimenti prestabiliti (come i decreti legislativi di attuazione di deleghe che scadono prima del voto di fiducia), ma non gli atti volti a dare attuazione ex novo al suo indirizzo (anche per la breve durata del termine stabilito per il voto di fiducia).


Governi di minoranza, governi elettorali e governi tecnici:

Anche se di regola il Governo gode del sostegno della maggioranza del Parlamento, non si può escludere la formazione di governi di minoranza, che è giuridicamente possibile in quanto l'investitura parlamentare può avvenire anche a maggioranza semplice.
Un caso peculiare è quello dei governi elettorali, costituiti al fine di gestire la delicata fase susseguente all'indizione di nuove elezioni. Di regola tale e compito dovrebbe spettare al Governo uscente, ma la prassi seguita risulta differenziata.
Nella fase di crisi del sistema politico-istituzionale verificatasi negli anni '90 il Presidente della Repubblica, in conseguenza delle difficoltà di formazione di una maggioranza politica, ha dato vita a due governi, definiti come tecnici, in quanto composti in larga maggioranza (governo Ciampi nel 1993) o nella totalità (governo Dini nel 1995) da personalità esterne ai partiti e non parlamentari.

Le crisi di governo:

La dottrina suole distinguere tra crisi parlamentari, che sono determinate da un espresso voto di sfiducia del Parlamento, e crisi extraparlamentari, che derivano da ragioni esterne al Parlamento.
La Costituzione disciplina solo la crisi parlamentare in senso stretto, senza neppure sancire espressamente in tale caso l'obbligo di dimissioni del Governo, che si desume però implicitamente dall'art. 94, c. 1, secondo il quale «Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere».
Che il silenzio della Costituzione non sia decisivo è confermato da quelle ipotesi nelle quali il Governo deve sicuramente dimettersi pur in assenza di qualsiasi previsione. Ciò avviene in caso di morte o impedimento permanente del Presidente del Consiglio, che coinvolge l'intero Governo in quanto viene a mancare colui che ne ha determinato la composizione e ne garantisce la direzione.

La prassi delle crisi di governo:

Tra le numerosissime crisi extraparlamentari le più frequenti sono state determinate dai contrasti tra i partiti di governo, che hanno portato in alcuni casi all'annuncio pubblico di un partito della maggioranza di non essere più disposto a sostenere il Governo o del ritiro dei Ministri ad esso appartenenti dal Governo.


Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Pecoraro, Reposo, Rinella, Scarciglia, Volpi, 2009. Diritto Costituzionale e Pubblico. 3rd ed. Torino: Giappichelli Editore.