Diritto Costituzionale: il Procedimento legislativo


Il procedimento legislativo consta di 5 diverse fasi:

a)              fase dell’iniziativa;
b)             fase istruttoria (o preparatoria), affidata alle commissioni;
c)              fase deliberativa (o costitutiva);
d)             fase della promulgazione, affidata al presidente della Repubblica;
e)              fase della pubblicazione.

- Iniziativa.

I titolari sono il governo (art. 71.1), ciascun consiglio regionale (art. 121.2), il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (art. 99.2), il popolo mediante proposta firmata da almeno 50.000 elettori (art. 71.1) e, naturalmente, ciascun membro del Parlamento (art. 71.1).
Mentre i parlamentari possono presentare proposte alla sola camera cui appartengono, gli altri titolari dell’iniziativa hanno facoltà di scelta senza limitazione alcuna (sulla base di un complesso di considerazioni di natura politica, da dove ci si aspetta miglior esito della proposta a dove il calendario è meno affollato).
Istruttoria
Assegnazione in commissione (prevista inevitabilmente dall’art. 72.1 Cost.): ogni progetto, redatto in articoli secondo la forma tipica della legge, viene assegnato dal presidente a una delle commissioni a seconda delle rispettive competenze per materia (mentre altre commissioni possono essere chiamate ad esprimere un parere, “filtro” che ha effetto sul procedimento). Il ruolo delle commissione (sede consultiva) dipende dal tipo di procedimento prescelto.

- Deliberativa
Esistono tre diversi procedimenti:

a)              il procedimento ordinario o in sede referente che attribuisce alla commissione un compito esclusivamente istruttorio. Il presidente della commissione riferisce alla stessa sul progetto e questa, acquisiti tutti i necessari elementi informativi anche sulla base delle relazioni tecniche che può chiedere al governo, prima lo discute in via generale, poi lo esamina articolo per articolo, infine perviene a un testo (con pareri di altre commissioni allegati) che invia all’assemblea.

b)             alla commissione può essere conferito il compito di formulare un testo semidefinitivo: cioè un testo che, approvato dalla commissione, l’aula voterà come tale senza possibilità di proporre, discutere e votare modifiche. Si tratta del procedimento misto o in sede redigente.

c)              Se non vi si oppongono il governo oppure 1/10 dei componenti della camera o 1/5 di quelli della competente commissione (art. 72.3; in pratica solo quando vi è un largo consenso), progetti di legge che non riguardino questioni di speciale rilevanza generale (riserva d’assemblea, come materie costituzionale ed elettorale, bilanci, autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali) possono essere esaminati ed approvati in commissione, senza passare dall’assemblea. È il procedimento in sede legislativa o deliberante.

- La discussione in aula

Se il procedimento seguito è quello ordinario, l’esame in assemblea del progetto di legge predisposto dalla commissione in sede referente, accompagnato da una o più relazioni, si sviluppa attraverso tre momenti. Innanzitutto la discussione generale, nel corso della quale si dibatte sull’opportunità stessa di legiferare in materia; salvo deliberazioni in contrario (approvazione delle pregiudiziali), si passa poi alla fase dell’esame e votazione articolo per articolo; è nel corso di essa che è possibile presentare, discutere e votare gli emendamenti, cioè le proposte di modifica dei singoli articoli; seguono, infine, le dichiarazioni di voto, con le quali i rappresentanti dei gruppi rendono noto come si esprimeranno sul testo e perché, e la votazione finale che decide le sorti del progetto che, per essere approvato, deve ottenere la metà più uno dei voti che vengono espressi, purché sia presente la metà più uno dei componenti l’assemblea (quorum funzionale e strutturale). Si noti che le votazioni avvengono per lo più a scrutinio palese. Il voto palese è obbligatorio in caso di norma con conseguenze finanziarie. Il voto segreto è possibile su richiesta nel caso in cui le norme in esame abbiano ad oggetto principi e diritti di libertà costituzionalmente garantiti.

Il messaggio all’altra camera e l’eventuale navette
Il testo approvato viene trasmesso con apposito “messaggio” al presidente dell’altro ramo del Parlamento, che dovrà approvarlo nella stessa identica formulazione: qualsiasi modificazione comporta il ritorno alla camera che lo aveva approvato per prima. Questo “su e giù” si usa chiamare con il termine francese navette (la spola del telaio che va e viene in continuazione).
I regolamenti prevedono procedimenti abbreviati in seconda lettura: nel senso che la camera alla quale è stato rinviato il progetto riesamina soltanto ciò che è cambiato, senza rimettere in discussione il resto.

- Nel caso in cui, invece, il progetto sia già stato approvato nello stesso testo dall’altra camera, allora il messaggio attestante l’approvazione conforme di entrambe le Camere va al presidente della Repubblica per la promulgazione e al ministro della giustizia per la pubblicazione