Diritto Costituzionale: il Governo e la sua struttura


Il Governo


Il Governo è l'organo posto al vertice del potere esecutivo che presiede alla formazione ed all'attuazione dell'indirizzo politico e dirige l’attività della p.a.
Talvolta per designare tale organo si usa il termine "esecutivo", ma in senso lato questa espressione ricomprende non solo il Governo ma anche l’amministrazione.

In alcuni ordinamenti la funzione di governo viene attribuita a due organi entrambi facenti parte del potere esecutivo (esecutivo dualistico) anziché ad un unico organo (esecutivo monistico). In Italia si ritiene che il Presidente della Repubblica non faccia parte del potere esecutivo, ma costituisca un potere a sé stante.


 La struttura del Governo e la distribuzione delle competenze:

Il Governo è un organo complesso in quanto è formato da più organi. L'art 92, c. 1, Cost, individua gli organi necessari nel Presidente del Consiglio dei Ministri, nei Ministri e nel Consiglio dei Ministri.
 A questi, in virtù del generale potere di auto-organizzazione riconosciuto agli organi costituzionali, si affiancano degli organi eventuali disciplinati da leggi ordinarie (il Vice-presidente del Consiglio, i Sottosegretari, il Consiglio di Gabinetto, i Comitati di Ministri e i Comitati interministeriali).


Principio collegiale e principio monocratico:

L'art. 95 Cost., nell'individuare nell'ambito del Governo tre diversi principi organizzatori (monocratico, collegiale e ministeriale), ai quali corrispondono distinte responsabilità, non contribuisce a chiarire quale debba essere la combinazione tra i medesimi.

Una prima  tesi ha sostenuto la preminenza del Presidente del Consiglio che  si esprimerebbe nella determinazione del programma e nella scelta dei Ministri, nel potere di direttiva nei confronti di questi ed in quello di proporne la revoca quando dissentano dalla politica generale del Governo.Tale ricostruzione forza il testo dell'art. 95 Cost.

La seconda e più diffusa teoria afferma la centralità del principio collegiale, in base alla constatazione che, quando usa il termine Governo, la Costituzione si riferisce quasi sempre al Consiglio dei Ministri e che l'attribuzione della direzione della politica generale al Presidente del Consiglio ne presuppone la previa determinazione da parte dell'organo collegiale .

Un'ulteriore teoria, basata sulle regole convenzionali a lungo dominanti in materia, insiste sull'indebolimento sia del principio monocratico sia del principio collegiale a vantaggio dei singoli Ministri o di organi ristretti, che hanno configurato un Governo per ministeri o «a direzione plurima dissociata».

In definitiva è difficile stabilire la combinazione tra i diversi principi organizzatori sulla base delle sole previsioni del testo costituzionale, in quanto occorre tenere anche conto dell'evoluzione del sistema politico. Cosi fino al 1994 si è verificato uno svuotamento del ruolo del Consiglio dei Ministri a vantaggio dei singoli Ministri o di sedi decisionali ristrette che ha ridotto la direzione del Presidente del Consiglio ad una funzione di mediazione tra i partiti della maggioranza.


 Le competenze del Presidente del Consiglio:

Per lungo tempo è mancata una disciplina legislativa organica sulla distribuzione delle competenze all'interno del Governo .Finalmente la l. n. 400/1988 ha disciplinato la materia, precisando le competenze rispettive dell'organo monocratico e di quello collegiale.

Le competenze del Presidente del Consiglio possono essere distinte a seconda che riguardino i rapporti con 1 altri organi costituzionali, 2 con il Consiglio dei Ministri e 3 con i singoli Ministri:

1.  Per quel che riguarda il primo aspetto,il Presidente del Consiglio esercita varie attribuzioni (art. 5, c.1,l. n. 400/1988):
 espone le dichiarazioni programmatiche, pone la questione di fiducia (con l'assenso del Consiglio) e presenta i disegni di legge di fronte alle Camere;
 - sottopone al Presidente della Repubblica i disegni di legge nonché le leggi per la promulgazione e i decreti aventi forza di legge e i regolamenti per emanazione;
 solleva, su deliberazione del Consiglio, di fronte alla Corte costituzionali le questioni di legittimità costituzionale sulle leggi regionali e i conflitti di attribuzione con altri poteri dello Stato e con le Regioni.

2.  Circa i rapporti con il Consiglio dei Ministri, il Presidente presiede l’organo collegiale, lo convoca, ne fissa l'ordine del giorno e ne dirige i lavori (art. 4, l. n. 400/1988).
 Durante le riunioni spetta in particolare al Presidente valutare l'opportunità di sottoporre le deliberazioni a votazione e fissarne le modalità. Infine il Presidente provvede a garantire, tramite un apposito comunicato o mediante un portavoce, l'informazione sulle deliberazioni adottate.

3.   Nei suoi rapporti con i Ministri il Presidente del Consiglio è titolare di poteri rilevanti.
il potere di indirizzare ai Ministri direttive volte ad attuare le deliberazioni consiliari e a garantire la direzione della politica generale del Governo;
- il potere di sospendere l'adozione di atti da parte dei Ministri competenti e di sottoporli al Consiglio dei Ministri;
 - il potere di istituire appositi Comitati di Ministri cui deferire l'esame di specifiche questioni.


Il Vice-presidente del Consiglio:
Prima del 1988 la figura del Vice-presidente del Consiglio si è affermata nella prassi, consentendo di dare rilievo nella compagine di governo a rappresentanti dei partiti della coalizione diversi da quello a cui apparteneva il Presidente del Consiglio. Successivamente, 1 art. 8 della l. n. 400/1988 ha riconosciuto al Presidente la facoltà di proporre al Consiglio l'attribuzione ad uno o più Ministri delle funzioni di Vice-presidente; all'unico Vice-presidente o a quello più anziano è attribuita la supplenza in caso di sua assenza o impedimento temporaneo.

La Presidenza del Consiglio:
In Italia la disposizione dell'art. 95, Cost., che riserva alla legge la disciplina dell'ordinamento della Presidenza del Consiglio, è rimasta a lungo inattuata, per cui nella prassi il Presidente era coadiuvato da un insieme pletorico di uffici che dava vita ad una sorta di "Gabinetto ministeriale" di scarsa efficienza. La l. n. 400/1988 ed il successivo d.lgs. n. 303/1999 hanno previsto la creazione di un Segretariato generale, al quale è preposto un Segretario generale nominato con decreto del Presidente del Consiglio, che coadiuva quest'ultimo nello svolgimento di una serie svariata di compiti ed è a capo di dipartimenti, uffici e servizi, incaricati di attività di progettazione, coordinamento e promozione, secondo un modello di tipo flessibile volto a garantire l'esercizio delle competenze attribuite dalla Costituzione al Presidente del Consiglio.


Le competenze del Consiglio dei Ministri:

L'art. 2 della l. n. 400/1988 attribuisce espressamente al Consiglio dei Ministri il compito di determinare la politica generale del Governo e l'indirizzo generale dell'azione amministrativa.
 Più in particolare, il Consiglio delibera su tutti gli atti di governo più rilevanti, quali:
i disegni di legge, i decreti-legge, i decreti legislativi ed i regolamenti governativi, i progetti di bilancio e di rendiconto consuntivo, i progetti dei trattati, la proposta di sollevare conflitto di attribuzione nei confronti di altri poteri dello Stato o delle Regioni, l'annullamento straordinario degli atti amministrativi illegittimi, ecc.

L'art. 4 della legge prevede anche che il Consiglio deliberi il proprio regolamento interno che viene emanato con decreto del Presidente del Consiglio ed e pubblicato nella Gazzetta ufficiale.  Il regolamento, adottato con il d.p.c.m. n. 271/1993, contiene varie disposizioni volte a rafforzare e razionalizzare l'attivita collegiale:

-ogni Ministro che intende far iscrivere un provvedimento all'ordine del giorno deve, una volta acquisiti i concerti e le intese con altri Ministri, farne richiesta al Presidente del Consiglio, allegando lo schema relativo, che viene comunicato ai Ministri almeno cinque giorni prima della convocazione (art. 3);
- la seduta del Consiglio è preceduta da una riunione preparatoria, che esamina gli schemi dei provvedimenti e ne cura la redazione definitiva (art. 4);
- in caso di votazione il Ministro dissenziente può chiedere che sia dato atto nel verbale del suo dissenso, ma non può rendere pubblica la propria opinione (art.7).


I Ministri:

I Ministri assumono una duplice veste: come membri dell'organo collegiale di Governo contribuiscono alla determinazione dell'indirizzo politico, come titolari di un Ministero o dipartimento, cioè dell'apparato burocratico incaricato della gestione di uno specifico ramo dell'amministrazione statale, curano l'attuazione dell'indirizzo nell'ambito del settore di propria competenza e ne assicurano la direzione.
Attualmente i Ministeri sono 12 e sono tutti disciplinati con atti legislativi
Essi sono i seguenti: Affari Esteri; Interno; Giustizia; Difesa; Economia e Finanze; Sviluppo Economico; Politiche Agricole, Alimentari e Forestali; Ambiente, Tutela del Territorio e del Mare; Infrastrutture e Trasporti; Lavoro Salute e Politiche sociali; Istruzione, Università e Ricerca; Beni e Attività Culturali.
Del Governo possono far parte anche Ministri senza portafoglio ex art. 9,1. n. 400/1988. 
Essi possono svolgere solo «le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei Ministri» con provvedimento pubblicato sulla Gazzetta ufficiale ed i compiti eventualmente attribuiti loro da singole leggi e si avvalgono delle strutture amministrative e degli uffici di diretta collaborazione della Presidenza del Consiglio.

I Sottosegretari e i Vice-ministri:
La complessità delle funzioni attribuite all'esecutivo ed ai singoli Ministri ha dato vita alla figura dei Sottosegretari, i quali, pur facendo parte della struttura del Governo, non partecipano alle riunioni del Consiglio dei Ministri (ad eccezione del Sottosegretario nominato Segretario del Consiglio) e svolgono funzioni di tipo ausiliario e collaborativo nei confronti dei Ministri e del Presidente del Consiglio.
Il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio è nominato Segretario del Consiglio dei Ministri: egli cura la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni e sovrintende all'ufficio di segreteria del Consiglio.

Infine, l'art. 11 della l. n. 400/1988 ha previsto la possibilità del ricorso a Commissari straordinari del Governo, incaricati di realizzare specifici obiettivi relativi agli indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o
garantire in via temporanea il coordinamento operativo tra amministrazioni
statali. Si tratta quindi di organi non politici, ma di alta amministrazione.

Il Consiglio di Gabinetto:
Il Consiglio di Gabinetto è stato istituito per la prima volta il 5 agosto 1983 con deliberazione del Consiglio dei Ministri (I governo Craxi) e poi disciplinato dalla l. n. 400/1988.
 Di fatto esso si è inizialmente configurato quale un sostituto dei "vertici" di partito, assumendo la finalità di sottoporre questioni di particolare complessità o impreviste ai Ministri più rappresentativi dei partiti della maggioranza.

I Comitati di Ministri e i Comitati interministeriali:
I Comitati di Ministri sono previsti dall'art. 5, e. 2, lett. h, l. n. 400/1988: spetta al Presidente del Consiglio istituirli con proprio decreto e sono chiamati a svolgere funzioni istruttorie su questioni di comune competenza e ad esprimere parere su direttive dell'attività di Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri. 
Quindi si tratta di organi a rilevanza interna e che non espropriano in nessun modo l'organo collegiale di governo delle sue competenze.
Di tutt'altra rilevanza sono i Comitati interministeriali, il primo dei quali, il CICR (ci. per il credito ed il risparmio), è stato creato nel 1936 e poi riformato nel 1947, con il compito di formulare direttive per la difesa del risparmio e l’esercizio del credito. Nel dopoguerra sono stati istituiti nuovi Comitati tra i quali il CIP (ci. prezzi), al quale è stato attribuito il compito di disciplinare i prezzi di alcuni generi di prima necessità.



La responsabilità dei membri del Governo:

Come stabilisce l'art. 95 Cost., il Presidente del Consiglio è responsabile della politica generale del Governo (c. 1) e i Ministri «sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri» (c.2).

 Vi è, quindi, una responsabilità politica dell'intero Governo e dei suoi singoli membri nei confronti del Parlamento, che può sfociare nell'approvazione di mozioni di sfiducia al Governo o a un singolo Ministro.
I membri del Governo sono inoltre soggetti alle varie forme di responsabilità giuridica per gli atti compiuti durante il mandato. 

Per quel che riguarda la responsabilità penale, fino al 1989 il procedimento previsto per i reati ministeriali, vale a dire quelli compiuti dai Ministri e dal Presidente del Consiglio nell'esercizio delle loro funzioni, stabiliva per i membri del Governo un procedimento speciale, analogo a quello stabilito per i reati del Presidente della Repubblica. 
Così essi erano messi in stato d'accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta su proposta di un'apposita commissione bicamerale, denominata "commissione inquirente" (art. 96 Cost, e 1. cost. n. 1/1953) e venivano giudicati dalla Corte costituzionale nella sua composizione integrata (artt. 134 e 135 Cost.).