Diritto Costituzionale: Funzioni del Parlamento


Le Funzioni del Parlamento


Tradizionalmente le principali funzioni attribuite al Parlamento sono quella legislativa e quella di controllo

Il controllo parlamentare assume carattere politico, consistendo in un insieme di attività e di procedure attraverso le quali le Camere verificano l'azione del Governo e la sua rispondenza agli obiettivi stabiliti nelle leggi o in altri atti di indirizzo, e comporta il potere di far valere la responsabilità politica dell'esecutivo mediante l'approvazione di una mozione di sfiducia.

Ma il Parlamento svolge anche altre funzioni di fondamentale importanza:

La funzione di revisione costituzionale e la funzione di indirizzo politico, di cui è contitolare insieme al Governo, la quale si esprime mediante atti legislativi ed atti non legislativi.

Nell ambito della funzione di controllo si può distinguere il controllo in senso stretto, che può sfociare, come si è detto, in sanzioni politiche, dal controllo che si esplica mediante atti diretti a garantire al Parlamento l'acquisizione di informazioni e assume pertanto carattere accessorio e strumentale rispetto all'esercizio delle altre funzioni.  
Questo comprende l'esercizio di una funzione conoscitiva, quando l'assunzione delle informazioni non ha carattere autoritativo e si basa sulla collaborazione del Governo o di altri soggetti, e di una ispettiva, quando comporta vincoli e obblighi nei confronti di coloro che vi sono sottoposti e può sfociare in giudizi (ma non in sanzioni) sulla politica del Governo.


Le mozioni di fiducia e di sfiducia:

A differenza di vari ordinamenti parlamentari nei quali non vi è un voto di fiducia iniziale del Parlamento e quindi questa è solo presunta, l'art. 94 Cost., c. 2 c.3,stabilisce che entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo deve ottenere la fiducia di ciascuna delle due Camere mediante mozione motivata e votata per appello nominale.
La mozione di sfiducia, che caratterizza tutti gli ordinamenti parlamentari, può essere presentata da almeno 1/10 dei componenti di una Camera e non può essere discussa se non dopo tre giorni dalla sua presentazione (art. 94,c. 5,Cost.)
La sfiducia viene anch'essa votata per appello nominale ed è approvata a maggioranza semplice
La sua approvazione determina l'obbligo giuridico di dimissioni del Governo, come si desume direttamente dall'art. 94, c. 1, Cost. («Il Governo deve avere la fiducia delle Camere») ed indirettamente dal e. 4 («Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni»). 
Ciò significa che non basta un semplice voto negativo per costringere il Governo a dimettersi, ma occorre appunto un espresso voto di sfiducia.

 La sfiducia al singolo Ministro:

 Nel 1986 il regolamento della Camera è stato integrato dalla previsione che la mozione con la quale si richiedono le dimissioni di un Ministro segua la stessa disciplina della mozione di sfiducia all'intero Governo e spetti al Presidente valutare se la mozione presentata rientri in tale categoria.
L'unico caso di mozione di sfiducia individuale approvata è stato quello del 19 ottobre 1995 da parte del Senato nei confronti del Ministro della giustizia Mancuso. 
In seguito al rifiuto di questi di dimettersi dalla carica, il Presidente della Repubblica con proprio decreto ha affidato l'incarico di guardasigilli ad interim al Presidente del Consiglio Dini. I conflitti di attribuzione sollevati da Mancuso contro il Senato, il Presidente del Consiglio ed il Capo dello Stato, sono stati respinti dalla Corte costituzionale (sent n.7 1996).

La questione di fiducia:

La questione di fiducia consiste nella dichiarazione, presentata di fronte ad una Camera dal Presidente del Consiglio su delibera del Consiglio  dei Ministri  (art. 2, c. 2, l. n. 400/1988), che, qualora una proposta del Governo non sia approvata, egli rassegnerà le dimissioni. La finalità principale dell'istituto consiste nel richiamare la maggioranza atta disciplina su una questione che il Governo ritiene importante e che teme possa essere respinta, disciplina garantita da voto palese e dalla responsabilità che in caso di voto negativo i parlamentari della maggioranza assumerebbero di far cadere il proprio Governo. Ai sensi del regolamento della Camera essa non può essere posta, oltre che sulle questioni attinenti al funzionamento interno dell'Assemblea (come avviene anche al Senato), anche sulle proposte di inchiesta e tutte le volte che è previsto il voto per alzata di mano  a scrutinio segreto.

In generale nelle ultime legislature vi è stato un ricorso abnorme all'istituto per fare fronte alla scarsa coesione interna della maggioranza o  per imporre tempi rapidi per l'approvazione delle proposte governative, sia nei casi nei quali l'opposizione ha fatto ricorso all'ostruzionismo, sia in situazioni in cui ha
 esercitato in modo fisiologico il diritto di emendamento.


Le leggi di indirizzo e di controllo:

Le leggi di indirizzo e di controllo sono quelle che assumono decisioni politiche essenziali attinenti ai poteri fondamentali del Parlamento (soprattutto  in materia finanziaria, di politica estera, di deliberazione dello stato di guerra) e consistono nell'approvazione o nell'autorizzazione di un atto di un altro organo (Governo o Capo dello Stato) o nel conferimento a questo del potere di decidere. 

- In materia finanziaria viene prima di tutto in considerazione la legge di approvazione del bilancio di previsione, vale a dire di un documento contabile nel quale sono indicate le entrate e le uscite che si prevede di accertare e di impegnare per un certo periodo (bilancio di competenza) o di quelle che si prevede di incamerare e di pagare nello stesso periodo, provenienti anche da crediti e debiti sorti in periodi precedenti (bilancio di cassa). La materia è regolata dall'art. 81 Cost.; c. 1 stabilisce che «Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo». I relativi disegni di legge sono predisposti dal Ministro dell'economia.
Con le l. n. 468/1978 e 362/1988 la legge di bilancio è stata inserita nel
quadro di una più ampia manovra finanziaria basata sul metodo della programmazione, i cui elementi essenziali consistono nella presentazione da parte del Governo prima del progetto di bilancio del documento di programmazione economico-finanziaria che indica gli obiettivi di fondo da perseguire, nella presentazione di un bilancio pluriennale (di competenza) valido per almeno tre  anni, che consente una programmazione finanziaria e la copertura delle leggi di spesa pluriennale e nell'approvazione da parte del Parlamento della legge finanziaria sulla base del progetto presentato dal Governo insieme a quello relativo al bilancio, con la quale viene stabilito annualmente il complessivo quadro finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e vengono quantificate le entrate e le spese previste dalla legislazione vigente in modo da adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi della manovra di bilancio.
Carattere meramente formale e di atto di controllo riveste la legge di approvazione del rendiconto consuntivo, con la quale il Parlamento verifica le entrate e le spese avvenute nel corso di un dato esercizio finanziario.

- Per quel che riguarda la politica estera, l'art. 80 Cost, richiede l'autorizzazione con legge alla ratifica da parte del Presidente della Repubblica di tutti i trattati più importanti: di natura politica, che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.

- L'art. 78 Cost, attribuisce alle Camere il potere di deliberare lo stato di guerra, che viene successivamente dichiarato dal Presidente della Repubblica (art. 87, c. 9, Cost.).
 Parte della dottrina sostiene che ciò possa avvenire con un atto di indirizzo bicamerale non legislativo (Elia), mentre altri ritengono comunque necessaria una legge (Ferrari G.). La seconda tesi pare preferibile anche in considerazione del fatto che il Parlamento nel deliberare in materia conferisce al Governo «i poteri necessari», quindi poteri proporzionati alle esigenze oggettive poste dallo stato di guerra, ma pur sempre extra ordinem e quindi in grado di derogare a norme costituzionali.
L'art. 78 va letto in stretta correlazione con il principio pacifista ex art. 11 che, vietando la guerra «come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali», ammette solo la guerra difensiva in risposta ad una a aggressione esterna.
Problemi delicati pone la mancata previsione costituzionale degli stati di crisi interna, come lo stato di emergenza e lo stato di assedio, previsti in altri ordinamenti nelle ipotesi di gravavi attentati all'ordine pubblico, di interruzione del funzionamento dei poteri dello Stato o di servizi essenziali e di calamità naturali in tale materia non pare possibile fare ricorso alla necessità come fonte extra ordinem, che consentirebbe qualsivoglia rottura della legalità costituzionale giustificata dall'emergenza, o ad una dilatazione interpretativa del concetto  di guerra" ex art. 78 che non trova riscontro nel testo della Costituzione. Non restano quindi che due vie: o l'approvazione di una legge costituzionale temporanea (che però mal potrebbe conciliarsi con l'urgenza di provvedere in certi casi) o il ricorso al decreto-legge o ad un'apposita legge di delegazione delle Camere (ma sarebbe discutibile la capacità di tali atti di sospendere norme costituzionali).


Gli atti non legislativi di indirizzo e di controllo:

Il Parlamento può fare ricorso ad atti che non riguardano il rapporto di fiducia e non rivestono forma legislativa, ma contengono direttive politiche al Governo o giudizi sull'azione dell'esecutivo. Tali sono le mozioni, le risoluzioni, gli ordini del giorno, disciplinati nei regolamenti parlamentari.
- La mozione è un atto, adottato su iniziativa di un Presidente di gruppo o dieci deputati alla Camera e di otto senatori al Senato, diretto a promuovere i deliberazione su un determinato argomento e contenente una direttiva politica al Governo.
- La risoluzione è un atto di iniziativa individuale diretto a manifestare orientamenti o a definire indirizzi che impegnano il Governo a prendere determinati provvedimenti.
- L’ordine del giorno è un atto di iniziativa del singolo parlamentare che ha
carattere accessorio rispetto all'argomento in discussione. Esso infatti può essere presentato in occasione dell'approvazione di una norma di legge, al fine di precisarne l'interpretazione o di indicarne le modalità di attuazione al Governo, o della votazione su una mozione.


Gli atti conoscitivi e gli atti ispettivi:

Nell'ambito degli strumenti di cui il Parlamento dispone per acquisire le necessarie informazioni occorre distinguere tra quelli meramente conoscitivi e quelli ispettivi, che comportano un rapporto di soggezione dei soggetti coinvolti.
-Gli strumenti conoscitivi più importanti sono le indagini conoscitive e le udienze legislative. Le prime, disciplinate nei regolamenti parlamentari, sono disposte dalle commissioni nelle materie di loro competenza e sono finalizzate all'acquisizione di notizie, informazioni e documenti utili all'indagine attraverso le modalità più varie: questionari, trasmissione di documenti e soprattutto audizione di soggetti pubblici e privati. Esse non comportano poteri autoritativi, ma questa agilità consente spesso la collaborazione delle persone coinvolte e produce risultati che possono essere utilizzati sia sul piano legislativo sia su quello dell'indirizzo e del controllo.
Carattere più circoscritto hanno le udienze legislative, che  si svolgono in via di prassi, in quanto l'indagine è volta ad acquisire conoscenze relative ad un procedimento legislativo in corso, ma soprattutto a rendere possibile il a confronto in materia dei diversi interessi organizzati.
- Sono atti ispettivi le audizioni del Governo, le interrogazioni, le interpellanze e le inchieste. L'art. 64, c. 4, Cost, prevede il diritto dei Ministri, ma anche l'obbligo degli stessi su richiesta parlamentare, di assistere alle sedute e di essere sentiti su propria iniziativa.
- L'interrogazione consiste nella domanda scritta rivolta al Governo dal singolo parlamentare riguardante un determinato fatto o una notizia o l'intenzione dei Governo di adottare un certo provvedimento. La risposta può essere orale o scritta (in Assemblea o in commissione), ma il Governo puo’ avvalersi della facoltà di non rispondere o di differire la risposta ad un giorno determinato. La scarsa incisività di tale strumento ha determinato l'introduzione nel 1983 delle interrogazioni a risposta immediata, per  cui nella seduta pomeridiana di ogni mercoledì possono svolgersi non più di sei  interrogazioni raggruppate per materia.
- Anche le interpellanze sono atti individuali, ma si differenziano dalle interrogazioni per la maggiore incisività. L'interpellanza consiste nella domanda scritta al Governo o al singolo Ministro «circa i motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica» (art: 136, e. 2, RC),  e quindi tende ad esprimere un giudizio sull’orientamento politico adottato dall'esecutivo.
- Infine l'art. 82 Cost, statuisce che «Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse». Tuttavia è opinione consolidata che accanto alle inchieste monocamerali le Camere possano dare vita con legge a inchieste bicamerali, come si è verificato nella prassi. 

Oltre alle sue tradizionali funzioni, il Parlamento svolge anche funzioni di altra natura. Di tipo giurisdizionale sono le già citate decisioni di ciascuna Camera in tema di controversie elettorali o sui ricorsi presentati dai propri dipendenti.
Il Parlamento svolge poi funzioni elettorali, quali l'elezione del Presidente della Repubblica, di cinque giudici costituzionali, di 1/3 dei membri del CSM.


Argomentazione approfondita prendendo come riferimento Pecoraro, Reposo, Rinella, Scarciglia, Volpi, 2009. Diritto Costituzionale e Pubblico. 3rd ed. Torino: Giappichelli Editore.